II OSK 581/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 12 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 678/12 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 678/12 oddalił skargę J. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 znak [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2011 r., odmawiające wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji własnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2009 r. Wskazaną decyzją Podkarpacki WINB po rozpatrzeniu odwołania J. P., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...].11.2007 r., (o pozwoleniu na użytkowanie warsztatu naprawy sprzętu AGD w budynku przy ul. K. w M.) i jednocześnie udzielił pozwolenia na użytkowanie w zmieniony sposób pomieszczeń: kuchni, łazienki i w.c., zlokalizowanych na parterze budynku przy ul. K. w M.- jako pomieszczenia warsztatu naprawy sprzętu AGD z zapleczem higieniczno - sanitarnym. J. P. wnioskiem z dnia [...].10.2009 r. wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Podkarpackiego WINB z dnia [...].08.2009 r., Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].02.2010 r., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...].08.2009 r., We wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Podkarpackiego WINB skarżący powołał się na opinię rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. J. P. z dnia 1.10.2009 r. Wskazał również, że wykonanie decyzji z dnia [...].08.2009 r. może spowodować "trudno odwracalne zmiany", a dla niego i jego rodziny stanowi "bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia". Po rozpatrzeniu wniosku o wstrzymanie, Podkarpacki WINB postanowieniem z dnia [...].04.2010 r., odmówił wstrzymania wykonania decyzji Podkarpackiego WINB z dnia [...]08.2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].05.2010 r. utrzymał ww. postanowienie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 10.03.2011r., sygn. akt: VII SA/Wa 1341/10, po rozpoznaniu skargi J. P., uchylił postanowienie GINB z dnia [...].05.2010 r. oraz poprzedzające je postanowienie Podkarpackiego WINB z dnia [...].04.2010 r. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 10.03.2011 r. wskazał, że treść art. 152 § 1 K.p.a. warunkuje wstrzymanie wykonania decyzji wykazaniem okoliczności wskazujących na występowanie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zaniechanie przez organ wskazania w postanowieniu o wstrzymaniu wykonania decyzji tego rodzaju okoliczności, stanowi niewątpliwie uchybienie procesowe. W sytuacji odmowy wstrzymania wykonania decyzji, obowiązkiem organu było wykazanie okoliczności, które nie wskazują na wystąpienie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ wskazał, że wnioskodawca złożył wniosek o wznowienie postępowania, wskazując jako nowy dowód w sprawie opinię rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. J. P. z dnia 1.10.2009 r., potwierdzającą istnienie (w dacie wydania decyzji Podkarpackiego WINB z dnia [...].08.2009 r.) stropu drewnianego pomiędzy pomieszczeniem kuchni J. P. na pierwszym piętrze, a pomieszczeniem warsztatu naprawy sprzętu AGD z zapleczem higieniczno - sanitarnym na parterze budynku przy ul. K. w M. W ocenie Podkarpackiego WINB, wskazane przez wnioskodawcę jako przyczyna wznowienia, istnienie drewnianego stropu jest okolicznością faktyczną, ale nie jest to okoliczność istotna dla sprawy. Fakt czy strop jest stalowo - ceramiczny, czy drewniany, jest okolicznością, która nie ma wpływu na wydanie odmiennego rozstrzygnięcia w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie w zmieniony sposób przedmiotowych pomieszczeń. Okoliczność istnienia drewnianego stropu, potwierdzona opinią rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. J. P., nie wskazuje na wystąpienie w przedmiotowej sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżonym postanowieniem z dnia [...].12.2011 r. zasadnie odmówił wstrzymania wykonania decyzji własnej z dnia [...].08.2009 r. W odniesieniu do zarzutów zawartych w zażaleniu, organ stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają bez wpływu na zasadność rozstrzygnięcia. J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia z [...] grudnia 2011 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2009r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania decyzji w sytuacji gdy zostało dowiedzione, iż wydana była na podstawie fałszywych ustaleń; 2. naruszeniu art. 152 k.p.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania decyzji w sytuacji gdy jest oczywiste, że decyzja której dotyczy wniosek o wstrzymanie będzie uchylona; 3. naruszenie art. 107 k.p.a. w zw. z art. 129 k.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, brak wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia; 4. naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, brak wezwanie strony do wypowiedzenia co do zgromadzonego materiału dowodowego. 5. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak działań które budowałyby zaufanie do organów administracji. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia poprzedzającego go postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że przesłanką która warunkuje wstrzymanie wykonania decyzji jest prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Powyższa przesłanka została spełniona. Z opinii rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. J. P. z dnia 1 października 2009r., którą strona załączyła do wniosku o wznowienie postępowania, wynika wysokie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2009r., bowiem organ oparł się na błędnych ustaleniach faktycznych, co miało oczywisty wpływ na to rozstrzygnięcie. Z treści art. 152 §1 K.p.a. wynika, że w przypadku zaistnienia przewidzianych w nim przesłanek wstrzymanie wykonania decyzji nie zależy od swobodnego uznania organu. Jeśli zaś zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, tzn. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania i gdy jednocześnie nie występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 §1 Kpa organ ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji dotychczasowej. Kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa, gdyż inwestorzy nadal nie posiadają wszystkich wymaganych prawem uzgodnień i nie mają zgody J. P. (współwłaściciela nieruchomości) na zmianę sposobu użytkowania nieruchomości budynkowej przy ul. K. w M. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że zgodnie z art. 152 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Treść tego przepisu warunkuje wstrzymanie wykonania decyzji wykazaniem okoliczności wskazujących na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Jednak wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 K.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Zbyt szybkie i nie poparte dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (wyrok NSA z dnia 2.09.1998r., sygn. akt IV SA 2311/96). Sąd I instancji podkreślił, że zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych jest jedną z fundamentalnych postępowania administracyjnego, zapewniającą pewność i stabilność obrotu prawnego. Dlatego korzystanie z prawem przewidzianych możliwości wstrzymania wykonania decyzji ostatecznych, powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych. Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca złożył wniosek o wznowienie w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wskazując jako nowy dowód w sprawie - opinię rzeczoznawcy budowlanego, która została sporządzona w dniu 1.10.2009r. Z opinii tej wynika istnienie stropu drewnianego pomiędzy pomieszczeniem kuchni na pierwszym piętrze, a pomieszczeniem warsztatu naprawy sprzętu AGD, w dacie wydania decyzji ostatecznej z dnia [...].08.2009r. Słusznie w ocenie Sądu I instancji organ wskazał, że powoływanie się na inny rodzaj stropu niż pierwotnie ustalono jest nową okolicznością faktyczną, nieznaną organowi i mogącą istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej, ale nie można przypisać jej przymiotu istotności. Nie ma ona bowiem znaczenia prawnego i nie ma w konsekwencji wpływu na treść decyzji zapadłej w dniu [...].08.2009r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego. Sąd I instancji zaznaczył, że w tych okolicznościach brak było podstaw do stwierdzenia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym, gdyż w niniejszym przypadku nie zachodzi sytuacja wskazująca na prawdopodobieństwo istnienia przyczyny stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania i powtórnego rozstrzygania sprawy w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 Kpa. Powyższe, zdaniem Sądu I instancji zostało potwierdzone wydaniem przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] grudnia 2011r. o odmowie - na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...].08.2009r. W ocenie Sądu I instancji wszystkie zarzuty wskazane w skardze okazały się bezpodstawne. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniósł skarżący i zaskarżając wyrok w całości zarzucił: 1. naruszenie art. 151 oraz art. 125 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi oraz: – brak uznania za sprzeczną z prawem odmowę wstrzymania wykonania decyzji w sytuacji gdy zostało dowiedzione, że zasadza się ona na fałszywych ustaleniach w zakresie odpowiedzi na pytanie jaka jest konstrukcja stropu nad pomieszczeniem warsztatu – ma to decydujące znaczenie dla skarżącego z uwagi na ochronę jego zdrowia wobec nadmiernego oddziaływania z położonego niżej lokalu – warsztatu naprawy sprzętu AGD; - brak uznania za sprzeczną z prawem odmowę wstrzymania wykonania decyzji w sytuacji gdy jest oczywiste, że decyzja której dotyczy wniosek o wstrzymanie będzie uchylona. Skoro jest faktem, że ustalenia organu w zakresie stanu faktycznego budynku (konstrukcji stropu) oparte zostały na fałszywych danych, konieczne jest powtórzenie postępowania administracyjnego; 2. naruszenie przepisu art. 152 § 1 kpa poprzez uznanie za uzasadniony brak wstrzymania wykonania decyzji pomimo, ze okoliczności sprawy wskazywały na prawdopodobieństwo uchylenia zaskarżonej decyzji w wyniku wznowienia postępowania; Błędnie uznał Sąd za organem administracji, ze "nowa" okoliczność w postaci ustalenia z czego zbudowany jest strop w budynku, w którym zamierza się prowadzić działalność gospodarczą nie ma cech istotności. Przeciwnie ta "nowa" okoliczność w postaci ustalenia z czego zbudowany jest strop w budynku, w którym zamierza się prowadzić działalność gospodarczą nie ma cech istotności. Przeciwnie ta "nowa" okoliczność ma zasadnicze, podstawowe i decydujące znaczenie dla sprawy stąd odbieranie jej przymiotu istotności jest w przekonaniu skarżącego nadużyciem prawa. 2. naruszenie art. 134 ppsa w zw. z niezastosowaniem przepisu z art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego nieuwzględnienie. Wskazano, że WSA nie stwierdził uchybień organów nadzoru budowlanego w sytuacji gdy organa nadzoru nie przeprowadziły postępowania mającego na celu ustalenie jakie znaczenie dla sprawy ma ustalenie, że strop w przedmiotowym budynku jest drewniany a nie betonowy. Opieranie się na dowolnym i w ocenie skarżącego oderwanym od przepisów prawa i zdrowego rozsądku stanowisku organów, że "nowe" ustalenia w zakresie budowy stropu nie są istotne jest błędne bowiem pozbawione przymiotu obiektywizmu i rzetelności w ustalaniu faktów w sprawie administracyjnej. Sąd nie ma wiadomości specjalnych, aby oceniać istotność "nowości" w postępowaniu administracyjnym, a skoro strona kwestionuje ocenę owych "nowości" dokonywanych przez organ, był on zobowiązany uzyskać opinię biegłego z zakresu budownictwa i pożarnictwa oraz podać odpowiednie uzasadnienie prawne dla swego stanowiska. Tego organy nie uczyniły. Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa radcy prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisu art. 151 i 125 § 1 p.p.s.a. oraz art. 152 § 1 kpa, a także art. 134 p.p.s.a., które okazały się nieuzasadnione. Instytucja wstrzymania wykonania decyzji przewidziana w przepisie art. 152 § 1 kpa pozwala na skorzystanie z ochrony tymczasowej w postępowaniu wznowionym. Wstrzymanie następuje z urzędu lub na żądanie strony. Podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest zaistnienie prawdopodobieństwa jej uchylenia, a więc sytuacja w której na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o uchyleniu decyzji (zob. B. Adamiak, Komentarz do art. 152 w Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 11, Wa-wa 2011). Wstrzymanie wykonania decyzji na żądanie strony jest uwarunkowane wykazaniem okoliczności wskazujących na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 kpa, właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona (wyrok NSA z dnia 23.03.2012 r. sygn. akt II OSK 2353/10). Taka ocena miała miejsce w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ocenił kontrolowane postanowienie w zakresie, o którym mowa wyżej, wskazując, że powoływanie się przez skarżącego na inny rodzaj stropu niż pierwotnie ustalono, nie ma przymiotu istotności ze względu na brak wpływu na treść decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego. Identyczną ocenę zawarł Podkarpacki WINB w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2009 r., a także Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wojewódzkiego organu nadzoru. Skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu odwoławczego została oddalona prawomocnym wyrokiem tego sądu z dnia 10.10.2012r ( sygn. akt VII SA/Wa 679/12). Skoro brak było podstaw do stwierdzenia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym, uznać należało, że właściwie Sąd I instancji dokonał oceny zarzutów skargi uznając je za bezpodstawne. W konsekwencji powyższych rozważań za nieuzasadnione uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.