II OSK 58/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 160/21 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 16 listopada 2020 r. nr WINB-WOA.7721.403.2020.PD w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/GI 160/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę J. J. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 16 listopada 2020 r. w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. J. J. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., błędną wykładnię art. 97 § 1 k.p.a. przez stwierdzenie, że toczące się postępowanie o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do działki stanowiącej przedmiot postępowania nie jest zagadnieniem wstępnym skutkującym koniecznością zawieszenia tego postępowania. Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu skargi złożonej na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 listopada 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 sierpnia 2020 r., którą nakazano skarżącemu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego przez usunięcie utwardzenia oznaczonych działek gruntowych. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu wymagały pozwolenia na budowę, bowiem nie zostały zrealizowane na działce budowlanej, a zatem nie jest to przypadek unormowany w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Jednocześnie Sąd Wojewódzki zgodził się z organami nadzoru budowlanego, że wobec niezgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym nie można było jej zalegalizować, a tym samym zachodziła potrzeba zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Mianowicie konieczne stało się nakazanie usunięcia wykonanego utwardzenia terenu, które służąc jako miejsca postojowe pozostaje w sprzeczności z określonym w planie miejscowym przeznaczeniem terenu użytków zielonych, łąk i pastwisk. Podkreślenia wymaga to, że ocena Sądu Wojewódzkiego w powyższym zakresie nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej. Jedyny zarzut w niej zawarty dotyczy naruszenia art. 97 § 1 k.p.a., aczkolwiek w podstawie kasacyjnej nie sprecyzowano konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Ze sformułowania zarzutu i jego uzasadnienia wynika jednak, że chodzi o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Odnosząc się do tego zagadnienia, trafnie stwierdził organ odwoławczy, jak też Sąd Wojewódzki, że złożenie wniosku skarżącego o zmianę planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu przedmiotowej inwestycji, nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania naprawczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Niewątpliwie zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko ma oparcie w orzecznictwie, w którym utrwalony został pogląd, że przepisy Prawa budowlanego nie uzależniają wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku inwestora o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź też od zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wystąpienie z inicjatywą do organu uchwałodawczego gminy o podjęcie prac zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi zagadnienia wstępnego określonego w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż brak jest związku przyczynowego pomiędzy prowadzonym postępowaniem administracyjnym, a ewentualnym, uchwalonym w przyszłości planem zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą (por. wyroki NSA: z 5 lutego 2013 r., II OSK 1843/11; z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2420/11). Podkreślenia wymaga to, że Sąd Wojewódzki, kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ma obowiązek uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy. W niniejszej sprawie rzeczą zaś organów nadzoru budowlanego była ocena dopuszczalności zalegalizowania przedmiotowych robót budowlanych w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Jeżeli więc w czasie rozpatrywania sprawy obowiązywał plan miejscowy niedopuszczający zagospodarowania i zabudowy terenu w sposób zrealizowany przez inwestora, to organy obu instancji musiały tę okoliczność uwzględnić, co warunkowało wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowej budowli. Nie ma zatem racji strona skarżąca, że możliwe było rozważenie i przeprowadzenie w tej konkretnej sprawie "testu szkodliwości" stosowania zawieszanie postępowania, który winien się przejawiać w badaniu interesu strony oraz interesu społecznego. Oczywiście zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że rozstrzyganie każdej sprawy uwarunkowane jest indywidualnymi jej okolicznościami, co wyklucza bezkrytyczne powielanie przyjętych w orzecznictwie poglądów dotyczących stosowanych rozwiązań prawnych. Jednak nie można pomijać specyfiki spraw dotyczących samowoli budowlanych, w których organy prowadzące postępowania legalizacyjne lub naprawcze nie orzekają w ramach uznania administracyjnego, lecz związane są regulacjami prawnymi, nakazującymi doprowadzenie danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, co niekiedy wymaga zastosowania nakazu rozbiórki. Uzależnienie rozstrzygnięcia sprawy samowoli budowlanej od ewentualnej przyszłej zmiany planu miejscowego skutkowałoby utrzymywaniem niezgodnego z prawem obiektu budowlanego w czasie nieokreślonym, co przeczyłoby istocie postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, nakierowanych na stosowanie środków służących przestrzeganiu przepisów Prawa budowlanego. Należy mieć na uwadze, że zawieszenie sprawy w takiej sytuacji mogłoby skutkować istnieniem nielegalnego obiektu budowlanego nawet w długim okresie trwania procedury planistycznej. Potwierdzeniem tego jest niniejsza sprawa, w której skarżący wnioskował o zawieszenie postępowania administracyjnego już w sierpniu 2020 r., a przez kolejne lata nie nastąpiła zmiana planu miejscowego pozwalająca na legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego. W związku z argumentacją skargi kasacyjnej, w której podniesiono potrzebę łagodzenia surowości restrykcyjnych przepisów, zauważyć należy, że obowiązujące procedury dają możliwość legalizacji robót budowlanych zrealizowanych sprzecznie z prawem, jednak nie mogą one prowadzić do bezterminowego utrzymywania samowoli budowlanych. Ponadto warto zauważyć, że ewentualna możliwość legalizacji obiektu budowlanego wskutek zmiany planu miejscowego może stanowić przesłankę do wystąpienia z wnioskiem o uchylenie lub zmianę decyzji w przedmiocie jego rozbiórki na podstawie art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2023 r. II OSK 2851/21). Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 4