II OSK 575/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia P. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1972/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. z siedzibą w B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2022 r., nr DOA.7110.218.2022.MWG w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 28 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1972/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd wojewódzki", Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. (dalej: "stowarzyszenie", "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z 4 sierpnia 2022 r., nr DOA.7110.218.2022.MWG – oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda") decyzją z 3 marca 2022 r., nr 175/SAAB/2022 zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę i rozbiórkę – obejmujący "budowę nowej Elektrowni [...] z blokiem CCGT o mocy ok. 800 MWE (do 1,3 GW mocy cieplnej w paliwie na wejściu) zasilanej paliwem gazowym wraz z niezbędnymi obiektami kubaturowymi i inżynierskimi oraz sieciowymi" na terenie działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], z obrębu [...] miasta O., powiat miasto O., województwo mazowieckie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło stowarzyszenie. GINB rozpatrując powyższe odwołanie, zaskarżonym postanowieniem na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a." – stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja Wojewody została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej: "BIP") na stronie Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego od 11 marca 2022 r. do 25 marca 2022 r. Zatem termin do wniesienia odwołania od tej decyzji dla stowarzyszenia upłynął z dniem 8 kwietnia 2022 r. Natomiast odwołanie wpłynęło w dniu 21 czerwca 2022 r. WSA w Warszawie nie uwzględnił skargi. Zdaniem Sądu wojewódzkiego, prawidłowo przyjął GINB, że skarżący wnosząc odwołanie, uczynił to z uchybieniem ustawowego terminu. Ocena ta znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy; uwzględnia nadto właściwe przepisy prawa dla ustalenia dopuszczalności odwołania skarżącego, jak i terminu go obowiązującego do wniesienia wskazanego środka zaskarżenia. Sąd I instancji zaznaczył, że termin ten należało liczyć od dnia upływu terminu udostępnienia treści zezwolenia na inwestycję zgodnie z art. 72 ust. 6 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.), dalej: "o.o.ś.". Podniesiono, że udostępnienie treści decyzji Wojewody z 3 marca 2022 r., zgodnie z ww. art. 72 ust. 6 o.o.ś., miało miejsce w BIP na stronie Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego od 11 marca 2022 r. do 25 marca 2022 r. Potwierdzają to akta sprawy, przede wszystkim znajdujące się w nich obwieszczenie Wojewody Mazowieckiego z 9 marca 2022 r., znak: WI-I.7840.4.6.2022.JK, ze wskazaniem dat udostępnienia treści decyzji w BIP, a także wydruk z BIP ze strony Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie z metryką wskazującą dzień 11 marca 2022 r. jako datę opublikowania, ze wskazaniem na załączniki w postaci: treści obwieszczenia, treści decyzji. Dalej, WSA w Warszawie wskazał, że Wojewoda pismem z 6 maja 2022 r. poinformował stowarzyszenie o zamieszczeniu treści wydanej decyzji w BIP w dniu 11 marca 2022 r. i upublicznianiu jej w ten sposób przez kolejne 14 dni, a pismo to doręczono skutecznie adresatowi 17 maja 2022 r. Sąd wojewódzki ponadto zaznaczył, że wskazane powyżej dokumenty stanowią wiarygodny i wystarczający materiał dowody (potwierdzający zastosowanie się Wojewody do obowiązku określonego w art. 72 ust. 6 o.o.ś.). Potwierdza to również załączona przez uczestnika postępowania do odpowiedzi na odwołanie decyzja Wojewody w wersji opublikowanej w BIP, tj. w wersji zanonimizowanej; choć nie potwierdza dat publikacji, to jednak stanowi dowód za przyjęciem, że samo udostępnienie w BIP ww. aktu miało miejsce. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło stowarzyszenie, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." przez bezpodstawne oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia: 1) art. 134 k.p.a. w zw. z art. 86g ust. 4 w zw. z art. 72 ust. 6 o.o.ś. poprzez wadliwą kontrolę działalności administracji publicznej ze względu na zaakceptowanie rozstrzygnięcia w zakresie niedopuszczalności odwołania i uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie nie uchybił terminowi do wniesienia odwołania, ponieważ nie upłynął termin udostępnienia treści zezwolenia na inwestycję zgodnie z art. 72 ust. 6 o.o.ś., gdyż Wojewoda nie udostępnił na okres 14 dni w BIP na stronie podmiotowej obsługującego go urzędu treści swojej decyzji z 3 marca 2022 r.; 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - ze względu na wadliwe uznanie przez Sąd I instancji, że organy I i II instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i oparcie rozstrzygnięcia co do okoliczności udostępnienia w BIP na stronie podmiotowej Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego od dnia 11 marca 2022 r. do dnia 25 marca 2022 r. treści decyzji Wojewody z 3 marca 2022 r. na dowodach, które nie świadczą o fakcie udostępnienia decyzji w BIP, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że decyzja ta nie została w rzeczywistości opublikowana. Skarżące kasacyjnie stowarzyszenie wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia; uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżące kasacyjnie stowarzyszenie oświadczyło, że zrzeka się rozprawy. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu prywatnego pt. "Opinia informatyczna", sporządzonego 3 lutego 2023 r. przez informatyka – J. H., na okoliczność ustalenia, że dokument znajdujący się na k. 50 akt administracyjnych nie stanowi dowodu potwierdzającego okoliczność, jakoby obwieszczenie oraz decyzja Wojewody z 3 marca 2022 r. zostały kiedykolwiek opublikowane w BIP Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie, ponieważ dowód ten zawiera informacje niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a jego przeprowadzenie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Pismem z 13 marca 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną C. sp. z o.o. w O. wniosła o oddalenie dowodu uzupełniającego z dokumentu prywatnego, jako niemającego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy oraz oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Jednocześnie nie wniesiono o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W pierwszej kolejności NSA nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej o przeprowadzenie dowodu z ekspertyzy informatycznej. Sąd administracyjny nie prowadzi we własnym zakresie postępowania dowodowego i nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, w tym także czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody (zob. np. wyrok NSA z 16 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 554/07). Jedynie wyjątkowo sąd administracyjny może, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. NSA jest uprawniony, aby przeprowadzić dowody uzupełniające, ale ograniczenie dotyczy rodzaju środka dowodowego, tj. jedynie w postaci dokumentów. Poza wszystkim jest to uprawnienie tego Sądu, a nie obowiązek. Tymczasem złożona do akt wraz ze skargą kasacyjną pisemna wypowiedź eksperta stanowi w istocie dowód ze specjalistycznej opinii. Przeprowadzenie zaś dowodu z takiej opinii, która nie kwalifikuje się jako dowód z dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a, gdyż jest to zupełnie inna kategoria dowodu (tak wyrok NSA z 16 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 429/21) - jest co do zasady niedopuszczalne (por. także wyroki NSA: z 11 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 2006/21, z 8 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 354/20). Poza wszystkim nie ma on charakteru dowodu uzupełniającego, lecz jego celem jest wykazanie zupełnie odmiennych okoliczności, niż te przyjęte w zaskarżonym wyroku. Z tych względów NSA nie był władny, aby włączyć przedłożoną ekspertyzę informatyczną do materiału dowodowego związanego z oceną faktu zamieszczenia treści decyzji o pozwoleniu na budowę na stronie BIP Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zauważyć należy, że podstawą orzekania jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Dowody istotne dla sprawy znajdują się zatem w aktach administracyjnych i ich ocena została dokonana przez WSA w Warszawie w ramach kontroli legalności zaskarżonego postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jednocześnie zasadnie Sąd wojewódzki nie stwierdził na etapie realizacji obowiązku informacyjnego przez Wojewodę naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów procesowych, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., a stan faktyczny relewantny dla rozstrzygnięcia został ustalony prawidłowo, w oparciu o prawidłową i adekwatną do zagadnienia ocenę dowodów. Mianowicie chodzi o obwieszczenie Wojewody Mazowieckiego z 9 marca 2022 r., znak: WI-I.7840.4.6.2022.JK, ze wskazaniem ww. dat udostępnienia treści decyzji w BIP, a także wydruk z BIP ze strony Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie z metryką wskazującą dzień 11 marca 2022 r. jako datę opublikowania, ze wskazaniem na załączniki w postaci: treści obwieszczenia, treści decyzji. Jak zasadnie stwierdził WSA w Warszawie sam fakt, że obecnie treść decyzji Wojewody Mazowieckiego z 3 marca 2022 r. nie jest już udostępniania w BIP, nie oznacza, że do jej udostępnienia w przywołanych powyżej datach i na podstawie wskazanego przepisu nie doszło. Dalej - obowiązek dla organu określony w art. 72 ust. 6 o.o.ś. dotyczy udostępnienia treści decyzji wyłącznie na 14 dni; po tym okresie nie ma już obowiązku udostępniania treści wydanego aktu. WSA w Warszawie zatem w oparciu o zgromadzone na etapie postępowania administracyjnego dowody ustalił jako fakt zamieszczenie w BIP treści decyzji o pozwoleniu na budowę. Fakt ten nie został skutecznie zakwestionowany. Kluczowym zagadnieniem jest bowiem to, czy treść przedmiotowej decyzji została udostępniona w BIP na stronie Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego od dnia 11 marca 2022 r. do dnia 25 marca 2022 r. Strona skarżąca twierdzi bowiem, że decyzja ta nie została opublikowana w trybie tego przepisu. Zgodnie z art. 72 ust. 6 o.o.ś. organ właściwy do wydania decyzji, o których mowa w ust. 1, dotyczących przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, niezwłocznie po wydaniu decyzji, podaje do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, a także udostępnia na okres 14 dni w BIP na stronie podmiotowej obsługującego go urzędu treść tej decyzji. Od dnia upływu terminu udostępnienia treści zezwolenia na inwestycję organizacja ekologiczna może wnieść odwołanie (art. 86g ust. 4 o.o.ś.). Oznacza to, że okres udostępnienia pozwolenia na budowę w BIP przekłada się bezpośrednio na bieg terminu do wniesienia odwołania przez organizację ekologiczną. Zdaniem NSA słusznie Sąd wojewódzki nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania przy wydaniu zaskarżonego postanowienia, a ustalony stan faktyczny prowadzi do wniosku, że termin do wniesienia odwołania dla stowarzyszenia rozpoczął swój bieg od dnia 26 marca 2022 r. i upłynął z dniem 8 kwietnia 2022 r., jak zasadnie przyjął GINB. Skoro stowarzyszenie złożyło odwołanie dopiero w dniu 21 czerwca 2022 r., GINB zasadnie stwierdził uchybienie terminu. Oznacza to bezzasadność zarzutu naruszenia art. 134 k.p.a. w zw. z art. 86g ust. 4 w zw. z art. 72 ust. 6 o.o.ś. Mając powyższe na uwadze, NSA skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. i 182 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.