II OSK 571/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1110/19 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania tytułu specjalisty uzyskanego za granicą 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. K. na rzecz Ministra Zdrowia kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2019 r. oddalił skargę W. K. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2019 r. w przedmiocie odmowy uznania tytułu specjalisty uzyskanego za granicą. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją Minister Zdrowia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) w zw. z art. 16n ust. 1, 7, 13 i 14 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (dalej "ustawa o zawodach"), po rozpatrzeniu wniosku W. K., reprezentowanego przez radcę prawnego A. J., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie odmowy uznania uzyskanego za granicą tytułu specjalisty w dziedzinie chirurgii stomatologicznej – utrzymał w mocy własną decyzję pierwszoinstancyjną. Na powyższą decyzję W. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd stwierdził, że w sprawie tej – której przedmiotem było żądanie skarżącego uznania przez Ministra uzyskanego na terenie U. tytułu specjalisty w dziedzinie chirurgii stomatologicznej za równoważny z takim tytułem, ale uzyskanym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej – Minister Zdrowia prawidłowo uznał, że podstawą prawną do orzeczenia jest przede wszystkim art. 16n ust. 1, 2, 13 i 14 ustawy o zawodach. Sąd wskazał, że z wnioskiem o uznanie tytułu specjalisty lekarz występuje do ministra właściwego do spraw zdrowia, za pośrednictwem dyrektora Centrum Medycznego Kształcenia Podyplomowego (CMKP). Wniosek taki podlega ocenie merytorycznej dokonywanej przez zespół ekspertów powołany przez dyrektora CMKP (art. 16n ust. 4). Jeżeli na podstawie przedstawionych przez lekarza dokumentów zespół taki stwierdzi, że czas trwania szkolenia lub formy nabywania wiedzy i umiejętności praktycznych nie odpowiadają w istotnych elementach programowi specjalizacji w danej specjalności w Rzeczypospolitej Polskiej, ocena merytoryczna wydawana przez zespół jest negatywna albo zawiera wskazanie do odbycia stażu uzupełniającego, z uwzględnieniem czasu trwania i zakresu merytorycznego tego stażu oraz wskazaniem podmiotu prowadzącego szkolenie specjalizacyjne, w którym staż uzupełniający powinien być odbyty (art. 16n ust. 7 ustawy). Oznacza to, że zespół ekspertów może od razu – w wypadku zaistnienia ww. przesłanek – wydać opinię negatywną, albo – według własnego uznania – wskazać na konieczność odbycia przez lekarza stażu uzupełniającego, co nastąpiło właśnie w niniejszej sprawie. Dyrektor CMKP wydaje opinię (na podstawie oceny merytorycznej, o której mowa w ust. 7), która zawiera wskazanie do odbycia przez lekarza stażu uzupełniającego. Nie jest to jednak, jak twierdzi skarżący, opinia o "warunkowym uznaniu tytułu specjalisty", ale opinia o treści złożonych dokumentów i skierowaniu lekarza na staż uzupełniający. W wypadku skierowania lekarza na staż uzupełniający, zastosowanie ma art. 16n ust. 13 i 14 ustawy o zawodach. Oznacza to, że staż uzupełniający kończy się uzyskaniem opinii zawodowej, wystawionej przez kierownika właściwej komórki organizacyjnej podmiotu prowadzącego szkolenie specjalizacyjne. Na podstawie tej opinii zawodowej minister właściwy do spraw zdrowia wydaje decyzję, w której uznaje tytuł specjalisty za równoważny z tytułem specjalisty w RP, albo odmawia uznania tego tytułu. Skarżący odbył staż uzupełniający w Zakładzie Chirurgii Stomatologicznej Uniwersytetu Medycznego w L. Kierownik tej komórki organizacyjnej prof. M. R. wystawił jednak skarżącemu opinię negatywną. Minister orzekał w I instancji po otrzymaniu ww. opinii zawodowej z [...] maja 2018 r. Sąd stwierdził, że decyzja wydana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym uwzględniała przesłanki merytorycznego rozstrzygnięcia z art. 16n ust. 14 ustawy o zawodach. Organ był związany treścią opinii zawodowej; po to bowiem ustawodawca przewidział konieczność sporządzenia opinii nie przez Ministra, ale przez kierownika właściwej komórki organizacyjnej podmiotu prowadzącego szkolenie specjalizacyjne aby stanowiła ona wiążącą podstawę dla organu do uznania tytułu specjalisty za równoważny z tytułem specjalisty w Rzeczypospolitej Polskiej, albo odmowy uznania tego tytułu. Sąd podkreślił, że ustawa nie przewiduje żadnych innych przesłanek orzekania w trybie art. 16n ust. 14 – podstawą decyzji jest treść opinii zawodowej. Dlatego też Minister, orzekając ponownie, prawidłowo, zdaniem Sądu, utrzymał w mocy swoje pierwsze rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika skarżącego, dotyczących nieprawidłowego prowadzenia postępowania przez Ministra w postaci nieuwzględniania wniosków dowodowych, zgłaszanych przez niego w postępowaniu administracyjnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał je za niezasadne. W ocenie Sądu obowiązkiem Ministra – zgodnie z art. 16n ust. 7, 8, 10, 13 ustawy o zawodach w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – było ustalenie faktów związanych z ubieganiem się skarżącego o uznanie tytułu. Fakty te organ ustalił w sposób poprawny i w całości wynikający z dowodów istniejących w aktach sprawy. Skoro jednak ustawodawca nie przewidział formy kwestionowania przez stronę opinii zawodowej, sposobu i trybu zaprzeczenia treści takiej opinii, a jednocześnie opinia zawodowa została uznana przez ustawodawcę za wyłączny dowód na okoliczność pozytywnego zakończenia stażu – to organ nie był, w ocenie Sądu, zobowiązany do uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącego. Sąd uznał za prawdziwe twierdzenie pełnomocnika skarżącego, że art. 76 § 3 k.p.a. stanowi, że możliwym jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych, określonych w § 2 i 3 tego artykułu. Jednakże ustanowiona przez prawodawcę szczególna procedura wydawania opinii zawodowej o stażu uzupełniającym ogranicza przewidzianą w art. 76 § 3 k.p.a. możliwość przeprowadzania dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie związanego z opinią zawodową domniemania prawdziwości, tzn. zgodności zawartych w niej twierdzeń z rzeczywistym stanem rzeczy, w odniesieniu do opinii kierownika właściwej komórki organizacyjnej podmiotu prowadzącego szkolenie specjalizacyjne, możliwe byłoby w zasadzie jedynie przy zastosowaniu analogicznej procedury ocennej, dokonanej przez organ podmiotu prowadzącego analogiczne szkolenie specjalizacyjne i w którym taki staż uzupełniający mógłby być odbyty. To zaś, że przeciwko skarżącemu nie było prowadzone żadne postępowanie dyscyplinarne, jak również to, że był on zatrudniony w podmiocie leczniczym w żadnej mierze nie obala treści dokumentu urzędowego i dlatego słusznie, w ocenie Sądu, organ nie uznał, że w sprawie należy dopuścić dowody wskazane przez skarżącego, jako mogące zaprzeczyć treści opinii zawodowej. Z akt sprawy wynika, że Minister dopuścił większość dowodów wnioskowanych przez skarżącego, ale słusznie, zdaniem Sądu, uznał, że w sprawie nie ma potrzeby przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie: 1. prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) polegające na nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wydanie skarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w której to organ poprzez błędne ich zastosowanie przejawiające się: brakiem wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego, a tym samym brakiem należytego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, przyjęciem, że wydana w sprawie opinia zawodowa o skarżącym posiadała walor wiarygodności i w oparciu o jej twierdzenia można było czynić niewadliwe ustalenia w przedmiocie uznania uzyskanego przez skarżącego za granicą tytułu specjalisty w dziedzinie chirurgii stomatologicznej, bezzasadną odmowę przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i niewskazanie przyczyn tej odmowy, co skutkowało błędnym uznaniem, iż skarżący nie spełnił wszystkie przesłanki do uznania uzyskanego za granicą tytułu specjalisty w dziedzinie chirurgii stomatologicznej za równoważny z tytułem specjalisty w dziedzinie chirurgii stomatologicznej w Rzeczypospolitej Polskiej; 2. prawa materialnego, tj. art. 16n ust. 14 ustawy o zawodach, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Minister Zdrowia przy wydawaniu decyzji, w której uznaje tytuł specjalisty za równoważny z tytułem specjalisty w Rzeczypospolitej Polskiej, nie ma jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią opinii zawodowej i jest związany jej treścią, podczas gdy z prawidłowej wykładni ww. artykułu wynika, iż organ zobowiązany jest zbadać opinię pod względem jej wiarygodności, poprawności i rzetelności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Ministra Zdrowia wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma to, czy Sąd I instancji, dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Ministra Zdrowia, słusznie uznał za prawidłowe stanowisko Ministra, że organ ten był związany treścią opinii zawodowej wystawionej w trybie art. 16n ust. 13 ustawy o zawodach przez kierownika właściwej komórki organizacyjnej podmiotu prowadzącego szkolenie specjalizacyjne oraz że Minister Zdrowia nie mógł kwestionować treść tej opinii. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i w powiązaniu z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. mógłby bowiem mieć usprawiedliwione podstawy tylko w sytuacji, gdyby Minister miał uprawnienia do merytorycznej oceny powyższej opinii. W pierwszej kolejności zatem należało rozważyć ewentualną zasadność zarzutu naruszenia art. 16n ust. 14 ustawy o zawodach. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni tego przepisu przyjmując, że Minister Zdrowia przy wydawaniu decyzji, w której uznaje tytuł specjalisty za równoważny z tytułem specjalisty w Rzeczypospolitej Polskiej nie ma jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią opinii zawodowej i jest związany jej treścią, podczas gdy – w opinii skarżącego kasacyjnie – z prawidłowej wykładni tego unormowania wynika, że organ zobowiązany jest zbadać taką opinię pod względem jej wiarygodności, poprawności i rzetelności. Stanowisko skarżącego kasacyjnie nie jest uzasadnione. Minister ma obowiązek zbadania opinii wydanej w trybie art. 16n ust. 13 ustawy o zawodach jedynie pod względem formalnym. Mógłby ją więc zakwestionować, gdyby np. ograniczała się do samego stwierdzenia, że jest negatywna bez jakiegokolwiek uzasadnienia, czy przedstawiała pozamerytoryczne argumenty. Jeżeli jednak zawiera formalnie poprawną argumentację, to Minister nie może jej merytorycznie podważać, gdyż nie ma do tego podstaw prawnych. Zauważyć wypada, że skarżący kasacyjnie kwestionując stanowisko Ministra i Sądu I instancji, iż Minister Zdrowia nie ma "jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią opinii zawodowej i jest związany jej treścią", sam również takich podstaw nie wskazał, a jedynie zarzucił błędną wykładnię art. 16n ust. 14 ustawy o zawodach. Zgodnie zaś z tym przepisem "Na podstawie opinii zawodowej minister właściwy do spraw zdrowia wydaje decyzję, w której uznaje tytuł specjalisty za równoważny z tytułem specjalisty w Rzeczypospolitej Polskiej, albo odmawia uznania tego tytułu". Przepis ten daje Ministrowi uprawnienie do wydania decyzji, w której uznaje tytuł specjalisty za równoważny z tytułem specjalisty w RP, albo odmawia uznania tego tytułu, "na podstawie opinii zawodowej", a nie po jej ocenie. Treść podejmowanej decyzji zależy zatem od treści opinii, przy czym art. 16n ust. 14 ustawy o zawodach, jak też żaden inny przepis obowiązującego prawa, nie daje Ministrowi uprawnienia do merytorycznej oceny tejże opinii. Minister jako organ administracji jest związany opinią także dlatego, że musi respektować merytoryczne stanowisko dotyczące kwalifikacji kandydata na specjalistę. Trzeba mieć na uwadze, że zawód lekarza jest zawodem zaufania publicznego, a samorząd zawodowy – izba lekarska sprawuje pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu lekarza (art. 17 ust. 1 Konstytucji). Do cech zawodu zaufania publicznego należy m.in. konieczność zapewnienia prawidłowego i zgodnego z interesem publicznym wykonywania zawodu, ze względu na znaczenie, jakie dana dziedzina aktywności zawodowej ma w społeczeństwie, jak również staranność i dbałość przedstawicieli tych zawodów o interesy osób korzystających z ich usług, troska o ich osobiste potrzeby, a także zapewnienie ochrony gwarantowanych przez Konstytucję praw podmiotowych jednostek (zob. wyroki TK z 24 kwietnia 2015 r., K 19/14, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 32; z 7 marca 2012 r., K 3/10, OTK ZU nr 3/A/2012, poz. 25; z 26 marca 2008 r., K 4/07, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 28; wyrok NSA z 18 sierpnia 2020 r., II OSK 984/20). Zatem de facto pozytywna bądź negatywna opinia zawodowa podpisana przez uprawnionego lekarza specjalistę rozstrzyga, czy kandydat może posługiwać się tytułem lekarza specjalisty z danej dziedziny, na terytorium RP. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 16n ust. 14 ustawy o zawodach nie ma usprawiedliwionych podstaw, a w konsekwencji – zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i w powiązaniu z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. również nie podlegał uwzględnieniu. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.