II OSK 559/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 929/24 w sprawie ze skargi M. N. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 8 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego obiektu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 929/24, oddalił skargę M. N. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 8 maja 2024 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego obiektu. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Gliwice – dalej: "PINB" postanowieniem z dnia 16 lutego 2024 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 61a K.p.a. oraz w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm.) – dalej: "p.b.", odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek M. N. - dalej: "skarżąca", w sprawie: "przeprowadzenia kontroli sposobu wywiązywania się przez Zarządcę (...) z obowiązku wynikającego z art. 70 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tj. usunięcia stwierdzonych uszkodzeń lub braków, które wykryto podczas kontroli stanu wewnętrznej instalacji gazowej budynku, poprzez wykonanie na tej instalacji głównej próby szczelności". Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – dalej: "WINB", postanowieniem z dnia 8 maja 2024 r., znak [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano m. in., że w sytuacji, gdy ustawodawca określa możliwość wszczęcia postępowania w sprawie jedynie na zasadzie oficjalności, to złożenie wniosku o zainicjowanie takiego postępowania powinno zakończyć się (niezależnie od przysługującego lub nie interesu prawnego wnioskodawcy) wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. Wniosek żalącej, w którym zwróciła się o przeprowadzenie kontroli stanu instalacji gazowej budynku, można było potraktować jako skargę powszechną, której załatwienie powinno nastąpić zgodnie z przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego w drodze zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi. PINB uznał jednak, że skarżąca złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Skargę na powyższe postanowienie złożyła skarżąca. Zarzuciła niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i wydanie rozstrzygnięcia wbrew prawu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak podniesiono w uzasadnieniu, skoro skarżąca jako podstawę swego interesu prawnego wskazała w skardze art. 66 ust. 1 p.b., to w tym kontekście należy zacytować treść art. 72a p.b., w świetle którego: "Postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu.". Przepis art. 72a dodany został przez art. 1 pkt 53 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) zmieniającej p.b. z dniem 19 września 2020 r. Obowiązywał zatem w chwili złożenia przez skarżącą żądania. Ustawodawca zatem jednoznacznie przesądził, że w wymienionych sprawach w zakresie sposobu wszczęcia postępowania zasada skargowości nie ma zastosowania. Także wcześniejsze orzecznictwo, częściowo przywoływane przez skarżącą, z uwagi na zmianę stanu prawnego, nie może prowadzić, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, do uwzględnienia skargi. Informacja zawarta w piśmie (zawiadomieniu) powinna co najwyżej stanowić dla organu impuls, sygnał wymagający zweryfikowania, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 61a § 1, 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., ani też innych przepisów, w tym wyżej podanych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. N. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nieprawidłowe ustalenie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w sytuacji gdy z uwagi na bezpośrednie zagrożenie jej bezpieczeństwa niewątpliwie posiada ona indywidualny interes prawny we wszczęciu i prowadzeniu postępowania w przedmiocie kontroli prawidłowości wykonywania swoich obowiązków przez zarządcę budynku; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., polegające na braku wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, w tym przyczyn podjęcia przez skarżącą próby zainicjowania postępowania, istnienia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa skarżącej, a tym samym błędnego uznania, że skarżąca nie posiada interesu prawnego we wszczęciu niniejszego postępowania; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 66 ustawy prawo budowlane w związku z art. 72 ustawy prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że konieczność wszczęcia postępowania z urzędu wyklucza istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Nadto skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy zasadnicze znaczenie ma okoliczność, że w dniu 8 września 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, w sprawie o sygn. akt II OPS 2/25 (ONSAiWSA 2025, nr 6, poz. 80), podjął uchwałę, w której stwierdził, że: 1) Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu; 2) Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy – Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. Obowiązek uwzględnienia treści powyższej uchwały wynika z istoty mocy ogólnie wiążącej uchwał NSA, która sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, a odstąpienie od tego stanowiska możliwe jest wyłącznie w warunkach przewidzianych w art. 269 § 1 P.p.s.a. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować, co też kontrolując zaskarżony wyrok NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uczynił. Wyjaśniając w uzasadnieniu uchwały wywołane stosowaniem art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego rozbieżności wyeksponowano, że z ich literalnego brzmienia wynika jednoznacznie, że postępowania administracyjne w sprawach dotyczących rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy oraz wydania niektórych decyzji związanych z utrzymaniem obiektów budowlanych wszczyna się wyłącznie z urzędu, na zasadzie oficjalności. Nie jest zatem możliwe wszczęcie i prowadzenie w tych kategoriach spraw postępowania na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. We wskazanej uchwale wyraźnie wskazano, że formalny, a nie merytoryczny charakter postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego. Na tym etapie postępowania, w fazie inicjatywnej, nie aktualizują się jeszcze ustawowe kompetencje organu do prowadzenia postępowania dowodowego, a jedynie do podjęcia czynności wyjaśniających poza formalnymi ramami procedury administracyjnej. Z tego względu wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. nie poprzedza gromadzenie dowodów, organ nie ustala stanu faktycznego, nie formułuje wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. Motywy ww. uchwały rozwiewają również obawy odnośnie braku zagwarantowania stronom właściwej kontroli nad przestrzeganiem prawa budowlanego oraz właściwej informacji o podjętych działaniach w sytuacji, gdy treść postanowienie wydanego w trybie art. 61a § 1 K.p.a. abstrahuje od realnych naruszeń prawa budowlanego. NSA w sposób kompleksowy i szczegółowy wyłuszczył możliwości obrony własnego interesu prawnego jednostki w ramach procedur określonych przez ustawodawcę w przypadku braku reakcji organu na skierowane do niego żądania usunięcia stanu naruszeń prawa budowlanego. Opieszałość bądź inne zaniedbania organu nadzoru w tym zakresie mogą stanowić przedmiot: 1. skargi w trybie skargowo-wnioskowym określonym w Dziale VIII K.p.a. (art. 227 i n.), 2. wniosku do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o spowodowanie podjęcia działań przez właściwy organ nadzoru budowlanego, 3. wystąpienia do prokuratora, któremu służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (art. 182 K.p.a.), 4. wniosku do Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie odpowiednich czynności, który po zbadaniu sprawy może zwrócić się do właściwego organu, na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1264), o wszczęcie postępowania administracyjnego. W świetle tego NSA uznało, że strona nie jest pozbawiona możliwości złożenia środka przeciwdziałającego brakowi reakcji lub opieszałości organu nadzoru budowlanego, a ochrona interesu prawnego jednostki powołującej się własny interes prawny może być realizowana w innych formach poza postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.