II OSK 559/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3880/15 w sprawie ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] października 2015 r. nr [..] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza [..] z dnia [..] czerwca 2015 r., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] na rzecz A.W.o kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 maja 2016r. sygn. akt IV SA/Wa 3880/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] października 2015r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. [..] w T. w dniach: 2 maja 2011 r. i 5 maja 2011 r. zawiadomiło Burmistrza B. o zabraniu wspólnie z Fundacją [..] w trybie art. 7 ust. 3 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt 14 koni rasy arabskiej należących do A.W. z jego gospodarstwa w C. gmina B. W dniu 6 maja 2011 r. [..] i Fundacja [..] złożyli wspólny wniosek o wydanie decyzji administracyjnej o czasowym odbiorze 14 koni. Do wniosku zostały dołączone raporty z interwencji, opinia D. W. konsultanta-psychologa zwierząt biegłego sądowego z zakresu psychologii zwierząt, dokumentacja zdjęciowa i zeznania świadków. Powiatowy Lekarz Weterynarii właściwy dla Powiatu [..] z siedzibą w O. z dnia [..] maja 2011 r. wystąpił również o wydanie decyzji o czasowym odbiorze przedmiotowych koni A.W., z powodu utrzymywania zwierząt w stanie rażącego niechlujstwa, informując jednocześnie o złożonym doniesieniu o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Decyzją Nr [..] z dnia [.] października 2011 r. Burmistrza B. orzekł o czasowym odebraniu A. W. z dniem 30 kwietnia 2011 r. 13 koni rasy arabskiej i z dniem 4 maja 2011 r. i 1 konia rasy arabskiej oraz o przekazaniu ich pod opiekę [..] w T. i Fundacji [..] w W., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego toczącego się w Prokuraturze Rejonowej w G. Ponadto ustalono, iż kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierząt zostanie obciążony A. W.- właściciel koni. Po rozpatrzeniu odwołań Fundacji [..] oraz A. W. od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [..] listopada 2011 r. utrzymało ją w mocy. Na skutek skargi A. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 118/12 uchylił w/w decyzję Kolegium oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza B. z dnia [..] października 2011 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., że obowiązkiem organów było ustalenie w toku postępowania, czy w niniejszej sprawie zachodził przypadek niecierpiący zwłoki oraz czy dalsze pozostawanie zwierząt u dotychczasowego właściciela zagrażało ich życiu, bowiem tylko w takiej sytuacji dopuszczalne było wydanie decyzji w oparciu o art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły i nie odniosły się do tej kwestii, a swoje rozstrzygnięcie oparły jedynie o przesłanki określone w art. 7 ust. 1 powołanej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2417/12 oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu swego wyroku NSA wskazał, że prawidłowo Sąd I instancji orzekł, że postępowanie wyjaśniające w tej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., biorąc pod uwagę także, iż odebranie przedmiotowych koni arabskich nastąpiło w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, a nie art. 7 ust. 1 w związku z dyspozycją art. 6 ust. 2 tejże ustawy. Ponownie rozpatrując sprawę, Burmistrz B. decyzją z dnia [..] maja 2014 r. odmówił podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania A. W. 13 koni rasy arabskiej. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli A. W. i Fundacja [..] oraz Prokurator Rejonowy w G. Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [..] czerwca 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji, Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Burmistrz B. decyzją z dnia [..] marca 2015r. kolejny raz odmówił podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania A.W. 13 koni rasy arabskiej Od powyższej decyzji odwołania wnieśli A.W., Fundacja [..], oraz "Stowarzyszenie [..]". Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [..] maja 2015 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Następnie Burmistrz B. postanowieniem z dnia [..] czerwca 2015 r. zawiesił z urzędu postępowanie do czasu wydania przez właściwy sąd powszechny prawomocnego wyroku w sprawie ustalenia istnienia lub nieistnienia umowy cywilnej o przekazaniu koni, zawartej pomiędzy A.W. a Stowarzyszeniem [.] i Fundacją [..]. Postanowieniem tym wezwano również A. W. jako właściciela koni, do wystąpienia w terminie 3 miesięcy do właściwego sądu powszechnego z pozwem o ustalenie istnienia lub nieistnienia umowy cywilnej o przekazaniu koni. Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez A. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [..] października 2015r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że skoro w sprawie istnieją wątpliwości, co do charakteru prawnego (administracyjnego, czy cywilnoprawnego) odbioru koni, który w ocenie organu I instancji nastąpił w drodze zawarcia umowy o charakterze cywilnoprawnym, to nie jest rolą organu administracji publicznej przesądzanie o istnieniu, bądź nie stosunku prawnego, jak również o ewentualnych skutkach cofnięcia oświadczenia woli. Dopiero sąd powszechny może dokonać prawidłowej kwalifikacji prawnej objętego stanem faktycznym sprawy oświadczeń woli. Czym innym bowiem są ustalenia dotyczące złożenia oświadczenia woli i jego treści, a czym innym jego kwalifikacja prawna zmierzająca do przypisania mu określonych skutków prawnych. Ocena, czy doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej i ewentualnie czy mamy do czynienia z oświadczeniem woli sformułowanym pod wpływem błędu stanowi kwestię prejudycjalną, która obliguje organ do zawieszenia postępowania administracyjnego, do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez sąd powszechny. Wynik postępowania sądowego w niniejszej sprawie zdaniem organu jest zagadnieniem wstępnym dla postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie odebrania 13 koni A. W. na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, gdyż rzutuje on na sposób rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego. Skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A.W., domagając się jego uchylenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd powtórzył za organem, że rozstrzygnięcie kwestii, czy doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej i ewentualnie czy mamy do czynienia z oświadczeniem woli sformułowanym pod wpływem błędu, stanowi w rozpoznawanej sprawie kwestię prejudycjalną, obligującą organ do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez odpowiedni sąd powszechny. Wynik postępowania sądowego jest bowiem zagadnieniem wstępnym dla postępowania w sprawie odebrania koni skarżącemu na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, gdyż rzutuje on na sposób rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej zaskarżając powyższy wyrok w całości A.W. zarzucił na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie a nie uwzględnienie skargi, w sytuacji, gdy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] października 2015 r. wydane zostało z naruszeniem: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającym na przyjęciu, że nastąpiła konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, polegającego na ustaleniu w postępowaniu przed sądem powszechnym w trybie art. 198 k.p.c., czy doszło do zawarcia pomiędzy skarżącym a [..] i Fundacją [..] umowy cywilnoprawnej w zakresie czasowej adopcji i dalszej odsprzedaży koni, powodującym konieczność zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy fakt braku jakiejkolwiek umowy cywilnoprawnej jest niesporny pomiędzy stronami postępowania i obie strony zaprzeczają zawarciu takiej umowy, a ponadto okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż z materiału dowodowego wynika, iż odebranie koni nastąpiło w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt; - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie faktu, iż pomiędzy stronami doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej, pomimo że strony zaprzeczały temu faktowi a organ powinien dokonać odpowiednich ustaleń w tym zakresie; - art. 105 § 1 k.p.a. polegającym na przyjęciu bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, podczas gdy możliwe było rozstrzygnięcie sprawy co do istoty; 2) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli wynikające z błędnego ustalenia stanu faktycznego a polegające na przyjęciu, że pomiędzy skarżącym a [..] i Fundacją [..] mogło dojść do zawarcia umowy cywilnoprawnej, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku nie przedstawiono stanowiska pozostałych stron, pominięto je a przez to przyjęto, że wynik postępowania cywilnego mającego za przedmiot ustalenie, czy między stronami doszło do zawarcia umowy jest istotny dla rozstrzygnięcia sprawy pomimo, iż strony zaprzeczyły, że zawarły jakąkolwiek umowę. Na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a. zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez jego nie zastosowanie, podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym jasno wynika, iż odebranie skarżącemu koni nastąpiło w oparciu o ten przepis, a nie w oparciu o jakąkolwiek umowę cywilnoprawną. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Zasadny okazał się zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy więc do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych w sprawie. Tymczasem organy administracji w niniejszej sprawie przyjęły, a Sąd I instancji zaakceptował takie stanowisko, że istnieje wątpliwość, co do charakteru stosunku prawnego istniejącego pomiędzy właścicielem koni arabskich A. W. a [..] i Fundacją [..] w związku z odebraniem tych koni od właściciela. Pogląd ten pozostaje w sprzeczności z ustalonymi w sprawie okolicznościami stanu faktycznego. W toku całego postępowania strony jednoznacznie oświadczały, że do odebrania koni doszło w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Takie informacje zawierają również wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku raporty interwencyjne, jak i notatka policyjna, w których wprost powołuje się jako podstawę odebrania zwierząt art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Nie bez znaczenia pozostają również okoliczności w jakich doszło do odebrania zwierząt, gdzie przedstawiciele [..] i Fundacji [..] najpierw dokonali zgłoszenia o popełnionym przestępstwie, a następnie w asyście funkcjonariuszy Policji udali się do gospodarstwa skarżącego, gdzie odebrali konie oświadczając, że czynią to w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Fakt, że skarżący zgłosił zastrzeżenie do protokołu z interwencji, iż oddaje zwierzęta dobrowolnie, w świetle okoliczności tej interwencji oraz treści sporządzonego na tę okoliczność raportu, jak i treści notatki policyjnej, w których wprost wskazano jako podstawę interwencji art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, nie budzi wątpliwości, że intencją odbierających zwierzęta było działanie w trybie tego właśnie przepisu. Wbrew twierdzeniom organów w sprawie między stronami nie istnieje spór co do charakteru tej czynności oraz podstawy prawnej działania organizacji zajmującej się ochroną praw zwierząt. Zarówno właściciel zwierząt jak i Fundacja oświadczyli, że zwierzęta zostały odebrane w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. W tej sytuacji brak było podstaw do kierowania sprawy na drogę postępowania cywilnego. Wskazany przez Sąd I instancji przepis art. 189 k.p.c. określa materialnoprawne przesłanki zasadności powództwa, w którym powód domaga się sądowego ustalenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, natomiast nie znajduje zastosowania, gdy istnienie określonego stosunku prawnego nie jest kwestionowane. W tej sytuacji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem istnienie konieczności rozstrzygnięcia zagadnienie wstępnego w rozumieniu tego przepisu należało wykładać w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego, co jak wykazano wyżej w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Należy również zwrócić uwagę, że sprawa odebrania skarżącemu kasacyjnie koni była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny, które w wydanych orzeczeniach nie wskazały na brak podstaw do prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, jednocześnie stan faktyczny i prawny po wydaniu tych orzeczeń nie uległ zmianie. W wyroku z dnia 20 czerwca 2012r. sygn. akt IV SA/Wa 118/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy w szczególności, czy istniał przypadek niecierpiący zwłoki polegający na tym, że dalsze pozostawienie zwierząt u dotychczasowego właściciela zagrażało ich życiu, zatem spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, co z kolei mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a., było wiążące zarówno dla organów jak i sądu orzekającego w tej sprawie. Wprawdzie w uzasadnieniu tego wyroku Sąd zwrócił również uwagę na konieczność wyjaśnienia kwestii, czy odbiór koni był już wcześniej ustalony ze skarżącym, to jednak nie dawało to podstaw do zawieszenia postępowania. W tej sytuacji organ powinien był dokonać w tym zakresie ustaleń, a jeżeli miał wątpliwości co do treści oświadczeń złożonych przez strony, powinien był wezwać strony do sprecyzowania zajętego stanowiska, co jednocześnie wbrew temu co twierdzą organy, nie byłoby rozstrzyganiem w zakresie wad oświadczeń woli. Natomiast późniejsze oświadczenia stron postępowania w tym zakresie nie pozostawiają wątpliwości, że brak było podstaw do przyjęcia, iż w sprawie istnieje spór pomiędzy stronami, który stanowi zagadnienie wstępne podlegające rozstrzygnięciu w postępowaniu przed sądem powszechnym. Jako chybione natomiast należało uznać pozostałe zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania. Wskazany art. 105 § 1 k.p.a. nie miał w sprawie zastosowania, bowiem zaskarżone postanowienie dotyczyło zawieszenia postępowania, a nie jego umorzenia, przy czym zgodzić się należy, że wywód Sądu I instancji w tym zakresie był niezrozumiały, jednak przepis ten nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia. Nie można było również skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy Sąd rozpoznający skargę nie uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Z kolei okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przede wszystkim wskazać trzeba, że naruszenie wspomnianej normy prawnej może wchodzić w rachubę tylko wówczas, gdy brak jest któregokolwiek z elementów uzasadnienia wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia posiada wszelkie elementy określone przepisami ustawy, umożliwiając tym samym jego kontrolę instancyjną. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie w całości oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza B. z dnia [..] czerwca 2015r. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. W zakresie dotyczącym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego ustanowionego pełnomocnika z urzędu, właściwym do rozstrzygnięcia pozostaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.