II OSK 557/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "P." sp. j. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1691/22 w sprawie ze skargi "P." sp. j. z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2022 r., nr KOA/2254/Zs/22 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 24 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1691/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd wojewódzki", Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi "P." sp. j. z siedzibą w L. (dalej: "spółka", "skarżąca kasacyjnie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium", "SKO") z 8 czerwca 2022 r., nr KOA/2254/Zs/22 – oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 9 października 2019 r., uzupełnionym 20 maja 2021 r., spółka wystąpiła o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr 1 mieszczącego się w budynku przy ul. [...] w L., na działce nr [...], obręb [...], jednostka ew. [...]. Starosta Piaseczyński (dalej: "Starosta"), postanowieniem z 5 kwietnia 2022r., nr ARB.705.795.2019.KSt/KT, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a." zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia o samodzielności przedmiotowego lokalu mieszkalnego do czasu zakończenia przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") postępowania ze skargi kasacyjnej w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych przy ul. [...] w L. Kolegium, zaskarżonym postanowieniem, utrzymało w mocy opisane wyżej rozstrzygnięcie. WSA w Warszawie nie uwzględnił skargi. Sąd wojewódzki stwierdził, że kwestię zależności postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności przedmiotowego lokalu, od prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 30 grudnia 2014 r., nr 482/LR/2014 o pozwoleniu na budowę, przesądził w sposób wiążący NSA w wyroku z 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 593/21. Zatem organy związane były oceną prawną wyrażoną ww. wyroku na podstawie art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Na zakończenie Sąd I instancji podniósł, że z art. 2 ust. 1a ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048), dalej: "u.w.l." wynika jednoznacznie, że organ bada, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, zaskarżając go w całości, zarzucając: 1. w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez: a. błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu wymaga rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. rozpatrzenia przez NSA skargi kasacyjnej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych przy ul. [...] w L., podczas gdy rozstrzygnięcie przez NSA ww. kwestii nie jest w istocie zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a organ administracyjny ma podstawy i powinien rozpatrzyć sprawę i wydać zaświadczenie o samodzielności przedmiotowego lokalu z uwagi na to, że w obrocie prawnym funkcjonują i wywierają skutki prawne decyzje wystarczające do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, w tym decyzja Starosty z 30 grudnia 2014 r., nr 482/LR/2014 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącej spółce pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych przy ul. [...] w L.; b. w konsekwencji ich nieprawidłowe zastosowanie i błędne oddalenie skargi, pomimo zaistnienia przesłanek do uchylenia postanowienia I i II instancji zawieszającego postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia o samodzielności przedmiotowego lokalu, podczas gdy nie istnieje żadna przesłanka do zawieszenia postępowania, ponieważ organ ma podstawy i powinien rozpatrzyć sprawę i wydać zaświadczenie o samodzielności lokalu z uwagi na to, że w obrocie prawnym funkcjonują i wywierają skutki prawne decyzje wystarczające do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu zgodnie z art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 3 u.w.l.; 2. w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 61 § 6 pkt 2 p.p.s.a., art. 16 § 1 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi nie uwzględniając stanu faktycznego oraz prawnego istniejącego w dacie wydania wyroku, tj. faktu, że w obrocie prawnym funkcjonują i wywierają skutki prawne decyzje wystarczające do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu zgodnie z art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 3 u.w.l. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zobowiązanie Starosty do wydania zaświadczenia o stwierdzeniu samodzielności przedmiotowego lokalu - w terminie 3 dni od otrzymania zwróconych akt; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania przed NSA, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Jednocześnie spółka oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona. Skarżący kasacyjnie kwestionuje orzeczenie o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr 1 mieszczącego się w budynku przy ul. [...] w L., na działce nr [...], obręb [...], jednostka ew. [...]. Zgodnie z art. 2 ust. 1a u.w.l. ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Istotą sprawy pozostaje zgodność rodzaju i parametrów przedmiotowego lokalu z wydanym pozwoleniem na budowę, tj. decyzją Starosty Piaseczyńskiego z 30 grudnia 2014 r. nr 482/LR/2014 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą spółce pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzonych. Kluczowe w tej sprawie jest to, że w tym konkretnym postępowaniu o wydanie zaświadczenia wypowiedział się NSA w wyroku z 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 593/21. Mianowicie uchylił wyrok oraz postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego. Wypowiedział się o konieczności powiązania postępowania w sprawie wydania zaświadczenia z postępowaniem sądowym obejmującym kontrolę decyzji Wojewody Mazowieckiego oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Podkreślono, że sprzeczne z zasadą legalizmu byłoby wydanie zaświadczenia na podstawie decyzji dotkniętej wadą rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy zostało ono stwierdzone nieprawomocną decyzją. Wyrok powyższy bezpośrednio odnosi skutki w niniejszym postępowaniu o wydanie zaświadczenia (art. 153 p.p.s.a.), które zostało zawieszone postanowieniem Starosty, utrzymanym w mocy zaskarżonym obecnie postanowieniem Kolegium. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie rozstrzygnięcia "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w danej sprawie uwarunkowane jest uprzednim jego rozstrzygnięciem przez inny organ lub sąd. Ocena tego zagadnienia, aby mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Zagadnienie wstępne jest kwestią materialnoprawną pojawiającą się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia - bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia - załatwienie istoty sprawy administracyjnej (por. wyroki NSA: z 24 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1064/21, z 7 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1543/09; z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1028/09; z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2284/19). Problem sprowadza się do oceny, czy zalecenia co do prowadzenia postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, wyrażone w wyroku NSA z 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 593/21, mogły zostać odczytane jako uzasadniające zawieszenie postępowania. Mianowicie, czy była to adekwatna forma procesowa dostosowania się do wskazań co do dalszego procedowania zawartych w tym orzeczeniu. Należy bowiem podkreślić, że NSA w uzasadnieniu powyższego wyroku nie przesądził, że organ będzie miał obowiązek zawiesić postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia do czasu prawomocnego zakończenia postępowania nadzorczego. Należy przy tym dodać, że ze względu na ilość lokali występujących w budynkach przy ul. [...] w L., objętych spornym pozwoleniem na budowę z 30 grudnia 2014 r. nr 482/LR/2014, na etapie kasacyjnym znajdowało się wiele spraw, rozstrzygających w sprawie wydania zaświadczenia z nakazem odniesienia się do prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę (np. wyroki NSA z 13 października 2021 r. sygn. akt II OSK 315/21 oraz sygn. akt II OSK 316/21; z 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2042/21, sygn. akt II OSK 1650/21, sygn. akt II OSK 999/21, sygn. akt II OSK 998/21 i sygn. akt II OSK 776/21). Zdaniem NSA w realiach tej sprawy trafnie organy przyjęły, że dyrektywa powiązania sprawy o zaświadczenie ze sprawą prawomocnego zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę winna zostać odczytana jako związek uzasadniający zawieszenie postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia. Taki związek uzasadniono normą art. 2 ust. 1a u.w.l. Instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Taką zależność należy wywieść z interpretacji przepisów prawa zawartej w prawomocnym wyroku NSA z 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 593/21 (art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1a u.w.l. oraz art. 61 § 6 pkt 2 p.p.s.a.), co zasadnie stwierdził WSA w Warszawie. Skarżący kasacyjnie wywodzi natomiast, że organ powinien rozpatrzeć sprawę i wydać zaświadczenie o samodzielności lokalu z uwagi na to, że w obrocie prawnym funkcjonują i wywierają skutki prawne decyzje (pozwolenie na budowę) wystarczające do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu zgodnie z art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 3 u.w.l. W tym względzie należy podnieść, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia SKO w Warszawie, tj. w dniu 8 czerwca 2022r. stan faktyczny kształtował się w taki sposób, że WSA w Warszawie wyrokiem z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2888/18 oddalił skargę na decyzję GINB z 10 października 2018 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty z 30 grudnia 2014 r. udzielającej pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych. Jednocześnie kluczowe dla sprawy jest postanowienie WSA w Warszawie z 18 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2888/18, wydane na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. o wstrzymaniu wykonania decyzji GINB z 10 października 2018 r. o stwierdzeniu nieważności owego pozwolenia na budowę. Postanowieniem tym wstrzymano wykonanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody, którą z kolei stwierdzono nieważność źródłowej decyzji Starosty o udzieleniu pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 61 § 6 pkt 2 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. Skoro wyrok WSA w Warszawie oddalający skargę w sprawie VII SA/Wa 2888/18 nie był prawomocny w dacie wydania postanowienia przez SKO, a uprzednio w toku postępowania sądowego wstrzymano wykonanie decyzji GINB utrzymującej w mocy decyzję Wojewody stwierdzającą nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie można skutecznie – dla celów rozstrzygnięcia sprawy odnośnie wydania zaświadczenia w przedmiocie samodzielności lokalu, powoływać się na ustalenia zawarte w rzeczonej decyzji GINB z 10 października 2018 r., w aspekcie niezgodności zabudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji procesowej, skoro wstrzymane zostało wykonanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest możliwe łączne zbadanie wzajemnej zgodności między planem, pozwoleniem na budowę i pozwoleniem na użytkowanie. Jeden z elementów tej triady nie podlega czasowo wykonaniu, a jego ostateczny byt prawny uzależniony jest od prawomocnego zakończenia postępowania sądowego. Jednocześnie z urzędu NSA wiadomo, że wyrokiem z 25 maja 2023 r. (sygn. akt II OSK 50/20) NSA uchylił wyrok WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2888/18 oddalający skargę, zaskarżoną decyzję GINB oraz decyzję Wojewody z 29 marca 2018 r. stwierdzającą nieważność pozwolenia na budowę. W konsekwencji jako nieuzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów procesowych postawione zarówno w pkt 1., jak i 2. skargi kasacyjnej. Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 182 § 2 p.p.s.a.