II OSK 551/16

Dnia 24 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. M. N. Sp. z o.o. w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 października 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 557/15 w sprawie ze skargi G. M. N. Sp. z o.o. w Katowicach na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [..] nr [..] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o wyłączeniu nieruchomości z produkcji rolnej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 9 października 2015r., sygn. akt II SA/Gl 557/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę G.M.N. Sp. z o.o. w Katowicach na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [..]. nr [..] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o wyłączeniu nieruchomości z produkcji rolnej. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym : Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2014 r., S K N z siedzibą w Radzionkowie, G M Sp. z o.o. z siedzibą w Katowicach i G.M.N. Sp. z o.o. z siedzibą w Katowicach, zwróciły się do Prezydenta Miasta Siemianowice Śląskie o wydanie zaświadczenia tej treści, że nieruchomości, tj. działki nr [..] oraz [..] objęte księgą wieczystą nr [..]; działki nr [..] objęte księgą wieczystą [..]; nieruchomość objęta księgą wieczystą nr [..]; działka nr [..] objęta księgą wieczystą nr [..]; nieruchomości objęte księgą wieczystą nr [..], nr [..] oraz nr KAI [..]; działki nr [..]objęte księgą wieczystą nr [..] oraz działka nr [..] objęta księgą wieczystą nr [..], położone w Siemianowicach Śląskich w rejonie ul. Bytomskiej, będące własnością spółki GTB Metropolis, były przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na inne cele niż rolnicze i wyłączone z produkcji rolnej oraz stwierdzenie, że dla tych nieruchomości nie będzie konieczne wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie ich z produkcji rolnej. Postanowieniem z dnia [..]r., nr [..] Prezydent Miasta Siemianowice Śląskie, działając na podstawie art. 217 § 1, § 2 pkt 2, art. 219 kpa (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - zwanej dalej kpa ); art. 5 ust. 1, ust. 2, art. 11 ust. 1, ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.) odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawców. Organ I instancji wyjaśnił, że działki wymienione we wniosku oznaczone są w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne, a na rysunku obowiązującego planu miejscowego Miasta Siemianowice Śląskie oznaczone symbolem PU i zgodnie z tekstem tego planu określone jako "obszar usługowo-produkcyjny" oraz, że zgodnie z art. 11 ust. 1 i ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, znowelizowanej ustawą z 1 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o ochronie środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2014 r., poz. 1101) w przypadku gruntów oznaczonych jako użytki rolne, położonych w granicach administracyjnych miast, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę od 4 września 2014 r. istnieje obowiązek uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Jednocześnie w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych brak jest przepisu umożliwiającego zwolnienie z tego obowiązku. Nie zgadzając się z tym postanowieniem G.M.N. Sp. z o.o. w Katowicach wniosła na nie zażalenie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy przez wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu przed wejściem w życie nowelizacji) w związku z art. 10a tej ustawy (w brzmieniu nadanym na skutek nowelizacji) w związku z art. 2 Konstytucji RP i wynikającej z tego przepisu zasady niedziałania prawa wstecz oraz zasad zaufania do państwa i prawa, bezpieczeństwa prawnego, ochrony praw nabytych, a to na skutek takiej interpretacji przepisów tej ustawy w brzmieniu nadanym na skutek nowelizacji, która zakłada, że o konieczności uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie danego gruntu rolnego stanowiącego użytek rolny, a położonego w granicach administracyjnych miast, decyduje jedynie treść wpisu w ewidencji gruntów i budynków, natomiast bez znaczenia jest to, że grunty takie na podstawie art. 5b tej ustawy były wyłączane z produkcji rolnej jeszcze przed wejściem w życie nowelizacji. Dalej zarzucono błędy w ustaleniach faktycznych sprowadzające się do stwierdzenia, że nieruchomości objęte wnioskiem nie zostały faktycznie wyłączone z produkcji rolnej przed wejściem w życie nowelizacji. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, a zwłaszcza art. 9 kpa poprzez niewyjaśnienie i nieustalenie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, wydanie decyzji z naruszeniem zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli, a także z naruszeniem obowiązków wynikających z ogólnej zasady informowania stron. Dodatkowo zarzucono naruszenie przepisów art. 75 § 1 zd. 1, 77 § 1 i 80 kpa poprzez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący wszystkich dowodów i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w konsekwencji zaniechanie dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego, a ponadto naruszenie przepisów art. 219 kpa w związku z art. 124 § 2 kpa oraz art. 126 i art. 107 § 3 kpa, polegające na nienależytym uzasadnieniu postanowienia. W zażaleniu stwierdzono, że organ nie ustosunkował się do argumentacji prawnej przedstawionej we wniosku o wydanie zaświadczenia, a także nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy przedmiotowe nieruchomości faktycznie zostały wyłączone z produkcji rolnej jeszcze przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem spółki wobec braku przepisów intertemporalnych, obowiązują ogólne zasady konstytucyjne, zwłaszcza zasada niedziałania prawa wstecz i zasada ochrony praw nabytych. Oznacza to, że dodany na mocy nowelizacji art. 10a, w kontekście uchylenia przez nowelizację art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na leży interpretować tak, że ustawa w obecnym brzmieniu ma zastosowanie tylko do tych gruntów rolnych stanowiących użytki rolne w granicach administracyjnych miast, które przed dniem 5 września 2014 r. nie były gruntami rolnymi położonymi w granicach administracyjnych miast, a więc gruntów rolnych, które wejdą w granice miast po 5 września 2014 r. Takie rozumienie skutków nowelizacji wypływa zdaniem spółki z dosłownego zastosowania zasady niedziałania prawa wstecz i ochrony praw nabytych. W ocenie spółki wejście w życie ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która dodała do ustawy art. 5b na podstawie której zaprzestano stosowania przepisów ustawy do gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast, oznaczało to, że wszystkie grunty rolne położone w graniach administracyjnych miast zostały z tym dniem wyłączone z produkcji rolnej z mocy samej ustawy. Tym samym po wejściu w życie ustawy nie jest konieczne zdaniem spółki przeprowadzenie wyłączenia danego gruntu z produkcji rolnej. Po rozpatrzeniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia [..]r., nr [..], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając stanowisko organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zaświadczenie nie może być wykładnią przepisów, o co faktycznie wystąpiły strony niniejszego postępowania. Dodatkowo wskazał, że w sprawie procedury poprzedzającej roboty budowlane, strony mogą wystąpić do organu I instancji o informacje na podstawie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt a. Dalej wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, natomiast zgodnie z art. 10 ust. 1 informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach G.M.N. Sp. z o.o. w Katowicach wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi w zasadzie podtrzymano wszystkie zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 217 § 2 kpa poprzez błędne zastosowanie. Zdaniem skarżącej błędnie uznano, że wnioskowała ona o wykładnię przepisów art. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, w zakresie w jakim przepis ten uchyla art. 5b oraz wprowadza art. 10a w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co w ocenie Kolegium uzasadniało odmowę wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą. Tymczasem skarżąca wnioskowała nie o wydanie interpretacji przepisów, a przede wszystkim o urzędowe poświadczenie stanu prawnego, co zdaniem skarżącej wymagało uprzedniego przeprowadzenia przez organy wykładni przepisów. Dodatkowo zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, to art. 75 § 1 zd. 1, 77 § 1 i 80 kpa w związku z art. 218 § 2 kpa poprzez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący wszystkich dowodów i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego odnośnie faktycznego wyłączenia przedmiotowych nieruchomości z produkcji rolnej przed wejściem w życie nowelizacji. Dalej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 219 kpa związku z art. 124 § 2 kpa w związku z art. 126 i art. 107 § 3 kpa, a to na skutek nienależytego uzasadnienia postanowienia, a ponadto art. 138 § 1 ust. 2 w związku z art. 144 kpa poprzez utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy, podczas gdy wskazane wady przedmiotowego postanowienia organu I instancji uzasadniały jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz powołując się na uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, iż biorąc pod uwagę właścicielskie prawa skarżącej do objętych żądaniem wydania zaświadczenia nieruchomości należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że ma ona interes prawny w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 kpa w żądaniu wydania zaświadczenia dotyczącego tych nieruchomości oraz interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) do wniesienia skargi do sądu. Nadto zgodnie z treścią art. 218 § 2 kpa organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, to w związku z treścią § 1 tego artykułu może ono dotyczyć zdaniem Sądu jedynie treści wymienionych tam nośników informacji. Dalej Sąd wskazał, że należało przyjąć, że skarżąca domagała się aby Prezydent Miasta Siemianowice Śląskie dokonał w formie zaświadczenia wykładni (interpretacji) obowiązujących przepisów, czy też nawet rozstrzygnął konkretną sprawę administracyjną, do czego organ ten z braku w tym względzie szczególnego unormowania nie był w takim postępowaniu uprawniony. Z tego też względu interpretacji takiej nie mógł dokonać też Sąd przy rozpatrywaniu niniejszej skargi. Wobec powyższego odmowę wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści należało uznać za zgodną z prawem. Brak jest w konsekwencji podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem powołanych w skardze przepisów. W wymaganym do wydania zaskarżonego postanowienia zakresie sprawa została bowiem dostatecznie wyjaśniona i rozważona. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosła G.M.N. Sp. z o.o., domagając się uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła na podstawie art. 174 p.p.s.a.: - naruszenie art. 217 § 2 pkt 2) w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, na skutek uznania, że Skarżąca domagała się aby Prezydent Miasta Siemianowice Śląskie dokonał w formie zaświadczenia wykładni (interpretacji) określonych przepisów, to jest art. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r. poz. 1101), w zakresie w jakim przepis ten uchyla art. 5b oraz wprowadza art. 10a w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 oraz z 2014 r. poz. 40), co w ocenie Sądu uzasadniało odmowę wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Skarżącą, i odmowę dokonania interpretacji tych przepisów, podczas gdy Skarżąca nie wnioskowała o wydanie interpretacji przepisów, ale wnioskowała przede wszystkim o urzędowe poświadczenie stanu prawnego, przy czym takie wydanie poświadczenia stanu prawnego wymagało od Prezydenta Miasta Siemianowice Śląskie zastosowania (a więc i wykładni) przepisów Nowelizacji i Ustawy, wobec czego odmowa wydania zaświadczenia nie była zasadna; które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; - naruszenie art. 218 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w zakresie związanym z treścią "bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu", a to na skutek zastosowania przepisu tylko w zakresie odnoszącym się do prowadzonych przez organ ewidencji i rejestrów, poprzez uznanie, że nie wykazano ani nie podniesiono że organ prowadzi ewidencję lub rejestr nieruchomości co do których przed uzyskaniem pozwolenia na budowę nie istniałby obowiązek uzyskania decyzji o "odrolnieniu", to jest decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolnej, oraz poprzez brak rozważenia czy organ nie znajduje się w posiadaniu innych (niż ewidencje czy rejestry) danych na podstawie których mógłby wydać zaświadczenie, a w szczególności poprzez brak rozważenia czy za takie "inne dane" nie można uznać dokumentacji sporządzonej w związku ze zgłoszeniem przez Prezydenta Miasta Siemianowice Śląskie przedmiotowych Nieruchomości do VI edycji Ogólnopolskiego Konkursu "Grunt na Medal" 2014; które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; - naruszenie art. 218 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie sprowadzające się do uznania, że organ nie miał obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, skoro nie znajdował się w posiadaniu rejestru ani ewidencji, podczas gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mogło być konieczne do wyjaśnienia czy organ znajduje się w posiadaniu innych danych na podstawie których mógł wydać zaświadczenie; które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; - naruszenie art. 5b Ustawy (w brzmieniu przed wejściem w życie Nowelizacji) w związku z art. 10a Ustawy (w brzmieniu nadanym na skutek Nowelizacji) w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (i wynikającej z tego przepisu zasady niedziałania prawa wstecz oraz zasad zaufania do państwa i prawa, bezpieczeństwa prawnego, ochrony praw nabytych), poprzez brak ich zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art.183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Odnosząc się zatem do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej należy wskazać, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Z treści art.174 p.p.s.a., na który powołuje się skarżący kasacyjnie wynika, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Nieodzownym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest m.in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazane konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie przepisów postępowania wskazał, że wnioskował o wydanie zaświadczenia określonej treści, w celu potwierdzenia określonych faktów oraz stanu prawnego nieruchomości w kontekście zmiany ustawy na skutek nowelizacji. Dalej wskazał, że nie domagał się wprost wykładni przepisów nowelizacji i ustawy, ale określenia na podstawie tych przepisów jaki jest obecnie stan prawny wskazanych nieruchomości w zakresie ewentualnego obowiązku wyłączenia ich spod produkcji rolnej (tzw. odrolnienia). W ocenie skarżącego kasacyjnie organ administracyjny musi znajdować się w posiadaniu danych na podstawie których jest w stanie ocenić czy miejski grunt rolny wymaga uprzedniego odrolnienia czy też nie. Musi więc merytorycznie zastosować określone przepisy prowadząc przy tej okazji wykładnię. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, albowiem jak wynika z treści art. 217 § 2 kpa przedmiotem zaświadczenia jest urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Podkreślenia wymaga jednak, że zgodnie z treścią art. 218 kpa chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ administracji publicznej ewidencji, rejestrów bądź innych danych zawartych w dokumentach znajdujących się w jego posiadaniu. Oznacza to, że co do zasady treść zaświadczenia powinna stanowić proste odzwierciedlenie treści wynikającej z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zatem zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art.218 § 2 kpa, spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie wyjaśniające ogranicza się jedynie do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ. Oznacza to, że strona nie może domagać się w tym trybie stwierdzenia faktów lub stanu prawnego jeżeli objęta żądaniem treść nie wynika niejako wprost z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie zostało bowiem wykazane, a nawet podniesione, co słusznie zaakcentował Sąd I instancji, aby Prezydent Miasta Siemianowice Śląskie, względnie inny organ, prowadził lub też miał obowiązek prowadzić ewidencję lub rejestr nieruchomości oznaczonych w rejestrze gruntów jako użytki rolne, a co do których przed uzyskaniem pozwolenia na budowę nie istniałby obowiązek uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie ich z produkcji rolnej. W szczególności dane takie nie wynikają ani z planów zagospodarowania przestrzennego, ani też z prowadzonej przez ten organ jako starostę ewidencji gruntów i budynków - w oparciu o rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.). Za takie inne dane urzędowe, o których wspomina skarżący kasacyjnie, z pewnością nie można uznać dokumentacji sporządzonej w związku ze zgłoszeniem przez Prezydenta Miasta Siemianowice Śląskie przedmiotowych nieruchomości do ogólnopolskiego konkursu. A organ prowadzący postępowanie na podstawie art.218 § 2 kpa, nie może wychodzić poza ustalenia zawarte w prowadzonej przez niego ewidencji, rejestrze lub zbiorze dokumentów. Przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się jedynie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. W sytuacji zaś gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Zaświadczeniem są natomiast te akty , które potwierdzają istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym, a także oparte tylko na akcie generalnym, ale wówczas, gdy sytuacja jest jasna i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygania deklaratoryjnym aktem prawnym, aktem woli. Różnica między decyzją deklaratoryjną, a zaświadczeniem polega na tym, że w przypadku decyzji wiążące jest ustalenie czy podciągnięcie stanu faktycznego pod normy prawne ma miejsce, gdy wymaga tego konkretny przepis prawa. Na ogół zachodzi to wówczas, gdy okoliczności związane z powstaniem skutków prawnych są niejasne, ich istnienie może budzić wątpliwości lub wokół ich powstania istnieje spór. Zaświadczenie wydaje się natomiast, gdy fakt powstania takich skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać. Jest to czynność materialno-techniczna, mająca charakter pochodny, która nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa, czego domagał się skarżący kasacyjnie. Z tych też powodów wszystkie zarzutu skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne i Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.