II OSK 546/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 26/21 w sprawie ze skarg B. B. i B. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 26/21 oddalił skargi B. B. i B. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] października 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla budynku jednorodzinnego wolnostojącego z garażem w bryle, na dz. nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W. Jak stwierdził Sąd I instancji, analiza akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy pozwala na stwierdzenie, że organy administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz właściwie zastosowały przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej: upzp) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie) ustalając warunki zabudowy. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła B. B. (dalej: skarżąca), zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania: a) art. 133 § 1 i 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej Ppsa) na skutek braku rozpoznania przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów skargi, to jest zarzutu z pkt 1a) i 2a), dotyczącego niewłaściwego wyznaczenia obszaru analizowanego; b) art. 141 § 4 Ppsa poprzez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi, to jest zarzutu z jej pkt 1a) i 2a) - gdy tymczasem, w świetle powołanej normy, uzasadnienie wyroku powinno zawierać między innymi zwięzłe omówienie wszystkich podniesionych zarzutów oraz ustosunkowanie się do nich (Sąd do bardzo konkretnego zarzutu dotyczącego niewłaściwego wyznaczenia granic obszaru analizowanego odniósł się niezwykle ogólnikowo, powołując ogólne zasady, bez nawiązania do realiów sprawy, dodatkowo usiłując tak jakby zastąpić organ I i II instancji, które w ogóle nie wyjaśniły powodów wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego, c) art. 7, art. 8 i art. 9, art. 75 i art. 77 oraz 107 § 2 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w wyniku braku uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, pomimo iż decyzja ta rażąco narusza art. 7, art. 8 i art. 9, art. 75 i art. 77 Kpa albowiem organ wadliwie ustalił obszar analizowany, co skutkowało z kolei niewłaściwą analizą urbanistyczną (i jej wadliwym wynikiem), a nadto organ (I i II instancji) w żaden sposób nie uzasadnił (nie wyjaśnił), dlaczego granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób odbiegający od reguł określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia, d) art. 11, art. 80, art. 107 § 2 oraz § 3 i art. 77 § 1 Kpa, w zw. z art. 145 § 1 ppkt 1 lit. c Ppsa poprzez brak uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, gdy tymczasem ww. decyzja Zarządu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2020 r. nie posiada wszystkich obligatoryjnych elementów, to jest podpisu na załączniku nr 1 do decyzji - co prowadzi do stanowiska, że decyzja ta dotknięta jest istotną wadą procesową, albowiem niejasne jest czy załącznik nr 1 do decyzji jest prawidłowy, czy też nie (czy stanowi element decyzji czy też nie), tym bardziej w kontekście faktu, że granice obszaru analizowanego wskazane na tym niepodpisanym załączniku, są określone nieprawidłowo, a nadto sprzecznie z częścią tekstową decyzji; 2) przepisów prawa materialnego: a) art. 61 ust. 1 upzp w zw. z § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, na skutek braku uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji, pomimo iż decyzja ta (oraz decyzja organu I instancji) narusza w/w normy prawa materialnego, skoro decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez sporządzenia prawidłowej analizy, spełniającej wymogi z powołanych przepisów, albowiem z decyzji i jej załącznika nr 1 (część graficzna) wynika, że w sprawie nie wyznaczono w sposób prawidłowy obszaru analizowanego, a nadto organ w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił, dlaczego i w jaki sposób wyznaczył obszar analizowany w sposób odmienny od reguł ogólnych; b) § 4 oraz § 9 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 upzp w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, na skutek braku uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji, pomimo iż decyzja ta (oraz decyzja organu I instancji) narusza ww. normy prawa materialnego w wyniku dowolnego wyznaczenia linii zabudowy planowanej inwestycji jako - rzekomo - przedłużenie linii zabudowy na działkach [...] i [...], co po pierwsze nie zostało w ogóle wskazane na załączniku graficznym, a nadto na powołanych działkach nie istnieje w ogóle zabudowa w drugiej linii. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 3.2. Skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 3.3. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 1 pkt 4 Ppsa stwierdzić należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd I instancji zgodnie z art. 134 Ppsa rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kluczowe znaczenie ma ta okoliczność, że Sąd I instancji odniósł się (na stronie 8 i 9 uzasadnienia) do kwestii wyznaczenia obszaru analizowanego w stopniu wystarczającym, której dotyczyły zarzuty. To, że strona nie jest usatysfakcjonowana ze sposobu w jaki Sąd Wojewódzki odniósł się do tych zarzutów nie czyni usprawiedliwionym zarzutu naruszenia art. 133 oraz art. 134 § 1 Ppsa. Analogicznie zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa mógłby być skutecznie podniesiony, gdyby uzasadnienie wyroku nie zawierało wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdyby w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskazał, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musiałoby być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musiałoby uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. W przedmiotowej sprawie motywy, które legły u podstaw oddalenia skargi zostały przez Sąd dokładnie wyjaśnione, stąd końcowe stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż zaskarżona decyzja nie narusza art. 7, art. 77 § 1 Kpa, art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 upzp należało uznać wystarczające. Z tych względów zarzut naruszenia art. 141 § 1 Ppsa nie mógł więc odnieść zamierzonego skutku. 3.4. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 upzp w zw. z § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, ponieważ obszar analizowany nie został wyznaczony z naruszeniem tych przepisów. W przedmiotowej sprawie analiza, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, została przeprowadzona w sposób nienaruszający prawa. Zaznaczyć należy, że § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia określają jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego. Z tych regulacji nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Sięganie do cech zabudowy dalszej jest uzasadnione, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś planowana zabudowa. W przedmiotowej sprawie sygnalizowana różnorodność zabudowy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dawała podstawy do wyznaczenia obszaru analizy w taki właśnie sposób, zwłaszcza że nie miało to na celu poszukiwanie podobnej zabudowy, a jedynie ustalenie właściwych wskaźników zabudowy. 3.5. Nie jest usprawiedliwiony również zarzut naruszenia § 4 oraz § 9 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 upzp w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, ponieważ linia zabudowy nie została wyznaczona w sposób dowolny. W tym kontekście konieczne jest wyjaśnienie, że celem linii zabudowy jest wyznaczenie minimalnej odległości od drogi publicznej. Jej wyznaczenie nie oznacza konieczności zlokalizowania wszystkich planowanych obiektów wzdłuż tej linii. Nie wyznacza się zatem na podstawie § 4 rozporządzenia tzw. drugiej linii zabudowy. Linia zabudowy stanowi przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach nr [...], [...], co w sposób oczywisty jest zgodne z § 4 ust. 1 rozporządzenia. 3.6. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11, art. 80, art. 107 § 2 oraz § 3 i art. 77 § 1 Kpa, w zw. z art. 145 § 1 ppkt 1 lit. c Ppsa dotyczącego braku podpisu na załączniku nr 1 do decyzji wyjaśnić należy, że w decyzji jednoznacznie wskazano, iż jej integralną częścią jest załącznik nr 1, który stanowi wydruk z mapy zasadniczej i widnieje na nim podpis tej samej osoby, która podpisała decyzję. Zarzut ten jest więc nieskuteczny. 3.7. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącej, nie zostały naruszone art. 7, art. 8 i art. 9, art. 75 i art. 77 oraz art. 107 § 2 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem wyznaczenie obszaru analizowanego nie narusza § 3 rozporządzenia, to odwołanie się przez organy wyłącznie do tego, że inwestor zmienił powierzchnię zabudowy planowanego budynku ze 150 m2 na 130 m2 oraz zmodyfikował wniosek w zakresie obszaru działki nr ew. [...] obejmując jej cały teren, nie miało wpływu na wynik postępowania. 3.8. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjne są zatem niezasadne. 3.9. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.