II OSK 541/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 652/21 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany zagospodarowania terenu oraz przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania działki 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od G. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 10 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 652/21, po rozpoznaniu skargi G. K. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany zagospodarowania terenu oraz przywrócenia stanu poprzedniego zagospodarowania działki, uchylił zaskarżoną decyzję [...]i zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Powołany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1.2. Wnioskiem z 24 czerwca 2020 r. skarżąca wniosła o podjęcie działań na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: upzp) w celu przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania działki o nr [...] w P. Decyzją z [...] lutego 2021 r. Burmistrz C. umorzył postępowanie w sprawie. Organ I instancji stwierdził, że nieruchomość spółki została zabudowana zgodnie z ustaleniami planu miejscowego. W następstwie odwołania skarżącej, Samorządowego Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] marca 2021 r. uchyliło decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium organ I instancji powinien sprawdzić, czy działalność prowadzona na ww. działce może być uznana za działalność nieuciążliwą, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie zgodził się także ze stwierdzeniem, że okoliczności przekroczenia norm hałasu, sposobu odprowadzania ścieków czy zwiększenia ruchu samochodowego, wskazywane przez strony postępowania, nie wpływały na ustalenie faktu samowoli urbanistycznej. 1.3. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] maja 2021 r. Burmistrz C. ponownie umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że ww. działka jest przeznaczona w planie miejscowym pod tereny zabudowy mieszkaniowej oraz usługi inne nieuciążliwe, nieokreślone w planie. Obowiązuje zasada utrzymania uciążliwości wynikającej z prowadzonej działalności w granicach własnej działki. Organ uznał usługę spółki polegającą na wypożyczaniu sprzętu budowlanego za zgodną z ustaleniami obowiązującego planu. Dokonał analizy uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uznał, że usługi nieuciążliwe to te, których uciążliwość mieści się w granicach własnej działki. W kwestii poziomu hałasu Burmistrz wskazał, że nie ma jakichkolwiek informacji dotyczących pomiaru wielkości hałasu. Końcowo organ I instancji stwierdził, że skoro nieruchomość została zabudowana i zagospodarowana zgodnie z ustaleniami planu miejscowego oraz prowadzona działalność jest działalnością usługową mieszczącą się w katalogu przewidzianym ustaleniami planu, nie może być mowy o zmianie zagospodarowania terenu niezgodnego z planem miejscowym, o jakim mowa w art. 59 upzp. 1.4. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej oraz uczestnika postępowania S. K, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z [...] czerwca 2021 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję Burmistrza. Wskazano, że wypożyczalnia sprzętu budowlanego została posadowiona na podstawie zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy stwierdził, że proces inwestycyjny zakończony został w 2013 r. Decyzją z [...] września 2013 r. udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku, natomiast wniosek skarżącej został złożony 24 grudnia 2020 r., zatem w ocenie Kolegium ewentualna zmiana zagospodarowania terenu niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mogła nastąpić w tym czasookresie. Podzielając stanowisko Burmistrza zauważono, że obiekty posadowione samowolnie na przedmiotowym terenie, tj. wiata magazynowa i myjnia, zostały rozebrane. Opierając się na stanowisku organu nadzoru budowlanego organ odwoławczy wskazał, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania działki, gdyż działania podejmowane w odniesieniu do wypożyczanego sprzętu budowlanego, tj. jego konserwacja (naprawy, mycie), służy działalności, co do której inwestor otrzymał legalne pozwolenie na budowę i nie stanowią jednocześnie innej działalności. 1.5. Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: Kpa), art. 107 § 1 Kpa, a w konsekwencji art. 6, art. 8 i art. 11 Kpa. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 ust. 2 pkt 1, § 3 pkt 2 ppkt 2.25 planu miejscowego oraz art. 59 ust. 2 i 3 upzp. 1.6. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. 1.7. Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd Wojewódzki skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd stwierdził, że analiza treści wydanych decyzji wskazuje, że główny kierunek rozważań organów sprowadzał się do analizy tylko obecnej sytuacji na działce spółki pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy C. w granicach administracyjnych obejmujących wyodrębnione obszary funkcjonalne (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w C. z [...] grudnia 2001 r.; dalej: plan miejscowy), a nie zgodności ewentualnej zmiany zagospodarowania terenu z tym aktem. Brak jest w zasadzie jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie zagospodarowania działki w czasie od 2013 r. do stanu obecnego. Z rozważań organów wynikałoby wręcz, że zagospodarowanie działki w branym pod uwagę okresie nie ulegało zmianom, gdyż w dalszym ciągu prowadzona jest wypożyczalnia sprzętu budowlanego. Jednakże jak wynika z wyjaśnień skarżącej złożonych na rozprawie, spółka prowadzi działalność gospodarczą na przedmiotowej działce dopiero od połowy 2017 r. i od tego czasu prowadzi działania polegające na utwardzaniu placu i sprowadzaniu sprzętu budowlanego, co wcześniej według skarżącej nie miało miejsca. Zdaniem Sądu powyższe twierdzenia skarżącej skutecznie poddały w wątpliwość ustalenia organów w tym zakresie, bowiem uznać należało, że organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy. Powinny one dokonać ustaleń, które pozwoliłyby na stwierdzenie, czy zagospodarowanie terenu działki uległo zmianie w okresie od zakończenia budowy budynku wypożyczalni sprzętu budowlanego do chwili obecnej, a w szczególności w zakresie zamian zagospodarowania terenu dokonanych przez spółkę. Z decyzji nie wynika zaś, czy stwierdzone przez organy działania spółki na przedmiotowej działce stanowiły zmianę zagospodarowania terenu. Organy powinny zatem zebrać materiał dowodowy pozwalający na prześledzenie sposobu zagospodarowania działki spółki w okresie od oddania do użytku budynku wypożyczalni sprzętu budowlanego do sytuacji obecnej. W tym celu powinny skorzystać z wszelkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Za niewystarczające zdaniem Sądu I instancji należy uznać stwierdzenie, że w ww. okresie stale prowadzona była działalność gospodarcza polegająca na wypożyczaniu sprzętu budowlanego. Organy nie wzięły pod uwagę, że działalność w określonej branży może mieć różną skalę, co w realiach niniejszej sprawy może mieć istotne znaczenie. Zwrócono uwagę, że intensyfikacja prowadzonej działalności gospodarczej może oznaczać jednocześnie zmianę sposobu zagospodarowania terenu, na którym dana działalność jest prowadzona. Wskazano przy tym, że zmianą zagospodarowania terenu jest nie tylko przeznaczenie terenu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu jego zagospodarowania. Przesłanką uwzględnienia skargi było również wskazywane przez skarżącą, toczące się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w zakresie utwardzenia terenu spornej działki żwirem i destruktem. 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwą wykładnię art. 59 ust. 3 i art. 59 ust. 2 upzp, poprzez twierdzenie, że zmianę zagospodarowania gruntów niezgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego utożsamiać należy z intensyfikacją określonego rodzaju prowadzonej legalnie działalności, w sytuacji w której ani wydane względem inwestycji decyzje, ani normy prawa powszechnie obowiązującego (w tym w szczególności ww. plan miejscowy), nie określają dopuszczalnej skali prowadzonej działalności w postaci wynajmu sprzętu budowlanego, a jednocześnie w ocenie Sądu przepis ten zakłada możliwość nakazania spółce przywrócenia stanu zagospodarowania działki sprzed 2017 r., kiedy to przedmiotowa działalność nie była wcale prowadzona (co oznacza de facto zakaz prowadzenia tej działalności bez względu na jej skalę); 2) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, poprzez błędne ustalenie przez Sąd stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że w toku postępowania organy administracji nie zebrały materiału dowodowego pozwalającego na prześledzenie sposobu zagospodarowania działki w okresie od oddania do użytku budynku wypożyczalni sprzętu do chwili obecnej, w sytuacji w której tego rodzaju materiał dowodowy został zgromadzony i przenalizowano w sposób zagospodarowania działki w przedmiotowym okresie; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, poprzez twierdzenie, że w niniejszej sprawie nie udowodniono faktu braku zmiany zagospodarowania terenu i nakazanie organom zbadania, czy nie doszło do intensyfikacji prowadzonej działalności, w sytuacji w której żadne normy prawa powszechnie obowiązującego nie wskazują dopuszczalnego poziomu prowadzenia działalności w postaci wypożyczalni sprzętu budowlanego (nie ma więc możliwości w prawnie wiążący sposób dokonania weryfikacji tego, czy nastąpiła "intensyfikacja działalności" i czy byłaby ona dopuszczalna), w szczególności dopuszczalnej skali działalności nie można wywieść z planu miejscowego, ani z wydanego pozwolenia na budowę; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, poprzez twierdzenie, że w niniejszej sprawie nie udowodniono faktu braku zmiany zagospodarowania terenu, czego dowodzić ma m. in. ostateczna decyzja z [...] lipca 2021 r. Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego, w sytuacji, w której decyzja ta dowodzi jedynie faktu nielegalnego utwardzenia gruntu, nie zaś wykorzystania samej działki (w tym również jej nielegalnie utwardzonej części) niezgodnie z jej przeznaczeniem. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 4.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa. 4.3. Punktem wyjścia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i oceny zarzutu skargi kasacyjnej musi być ustalenie treści normy prawnej zawartej w art. 59 ust. 3 upzp, który reguluje instytucję samowoli urbanistycznej. Dokonując wykładni tego przepisu nie sposób założyć, aby racjonalnie działający ustawodawca - z jednej strony - wyłączył spod jakiejkolwiek kontroli sprawdzenie zgodności zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę z ustaleniami planu miejscowego, z drugiej zaś strony stworzył prawną możliwość dokonania takiej kontroli w przypadku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającej zgłoszenia, czy też tylko zmiany sposobu zagospodarowania terenu na terenie nieobjętym planem miejscowym (zob. np. wyroki NSA z: 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 6/08; z 3 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1250/15; 18 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2882/15; 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1028/16; 22 września 2022 r. sygn. akt II OW 20/22). Ponadto pojęcie samowoli urbanistycznej, o której mowa w art. 59 ust. 3 upzp, nie może być utożsamiane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a nadto zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nieposiadającym planu, właściwy organ (organ nadzoru budowlanego) wyposażony został w uprawnienie do zastosowania środków prawnych likwidujących samowolną zmianę zagospodarowania terenu (art. 48-51, art. 71a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.; dalej: Pb)). 4.4. Uwzględniając powyższe założenie, w świetle art. 59 ust. 3 upzp za zagospodarowanie terenu niezgodne z planem miejscowym należy uznać takie działania, które w sposób oczywisty doprowadzają do sytuacji, kiedy dochodzi do funkcjonalnego przekształcenia terenu, którego skutkiem jest niemożliwość wykorzystania go w sposób zgodny z obowiązującym planem miejscowym. W przepisie tym chodzi zatem o sytuację, kiedy wbrew wynikającym z ustaleń planu miejscowego zakazom lub nakazom określonego rodzaju działań dochodzi do ich złamania i bezprawnego zagospodarowania terenu. Sankcja administracyjna przewidziana tym przepisem ma zatem w tej sytuacji charakter wyjątkowy, chroniąc ład przestrzenny przed bezprawnym ignorowaniem ustaleń planu. Przewidziana w tym przepisie sankcja nie może natomiast służyć rozwiązywaniu konfliktów sąsiedzkich czy rozstrzyganiu o immisjach sąsiedzkich (wyrok NSA z 2 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 432/19). 4.5. W przedmiotowej sprawie, jak zasadnie wskazuje Kolegium, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 59 ust. 3 upzp. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywane przez skarżącą działania w sposób oczywisty nie mieszczą się w zakresie przepisu art. 59 ust. 3 upzp. Kwestia intensywności działalności polegającej na wynajmie sprzętu budowlanego w świetle ustaleń planu miejscowego dla ternu MN,UI w żaden sposób nie może być oceniana w kategorii samowoli urbanistycznej. Jak słusznie wskazuje Kolegium w skardze kasacyjnej, plan miejscowy nie określa wartości, które mogłyby stanowić punkt odniesienia do intensyfikacji działalności np. ile maszyn można wynajmować w ramach powyższego statusu planistycznego. Co także istotne, wypożyczalnia sprzętu budowlanego nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kwestia hałasu i jego poziomu również wykracza poza zakres art. 59 ust. 3 upzp i podlega ocenie w ramach odrębnego postępowania na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny w całej rozciągłości podziela stanowisko Kolegium zaprezentowane w skardze kasacyjnej. 4.6. W świetle powyższych rozważań za usprawiedliwione należało również uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Bezzasadnie Sąd I instancji zarzucił organom naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Żadnego znaczenia dla kwestii samowoli urbanistycznej nie ma ostateczna decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z 14 lipca 2021 r. W decyzji wyraźnie stwierdzono, że początkowo we wniosku z 24 czerwca 2020 r. skarżąca wskazywała, że niezgodność z planem miejscowym dotyczy działalności polegającej na uruchamianiu ciężkiego sprzętu budowalnego, jego konserwacji, zorganizowania magazynu oleju napędowego i myjni ciśnieniowej sprzętu. Organ nadzoru budowalnego w decyzji z [...] listopada 2020 r. stwierdził, że zgodnie z pismem z 7 sierpnia 2020 r. rozebrane zostały wiata magazynowa i myjnia. Można więc twierdzić, iż obiekty posadowione samowolnie na przedmiotowym terenie (a służące innym celon niż wypożyczalnia sprzętu budowalnego) już nie istnieją, a skarżąca nie wskazuje, by aktualnie na ww. terenie prowadzono magazynowanie oleju napędowego bez wiaty, czy funkcjonowała ogólnie dostępna myjnia - bez zgodnego z prawem urządzenia terenu. Oznacza to, że potencjalne działania niepowiązane z rodzajem prowadzonej na działce działalności, mogące powodować uciążliwości zostały usunięte - do czego odniesiono się wyraźnie zarówno w samej decyzji, jak i zgormadzonym materialne dowodowym. Zgormadzony materiał dowodowy nie pozwala zaś przyjąć, że na przedmiotowej nieruchomości dokonano zmiany sposobu użytkowania terenu. Prowadzone poza budynkiem działania, czynności konserwacyjne, służą działalności, co do której inwestor otrzymał legalne pozwolenie na budowę. Nie można więc twierdzić, by prowadzący działalność w zakresie wynajmu sprzętu jednocześnie np. prowadził ogólnodostępną myjnię dla użytkowników takiego sprzętu, czy też naprawiał dla nich sprzęt budowlany, bądź też prowadził magazyn substancji niebezpiecznych (ew. odpadów niebezpiecznych). Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uznać, że sprawa została wyjaśniona w sposób wymagany wskazanymi przepisami, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji wyjaśnia jej motywy. 4.7. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 151 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.