II OSK 537/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 901/22 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokiem z 13 września 2022 r. oddalił skargę A. M. (dalej skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2022 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] grudnia 2021 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] grudnia 2020 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono K. i A. G. pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej wraz z przebudową zewnętrznych schodów oraz realizacją zejścia do piwnicy od strony ogrodu na terenie działki nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w G. Sąd Wojewódzki stwierdził w szczególności, że organy słusznie przyjęły, iż skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym i nie wykazała takich okoliczności, które dawałyby jej przymiot strony. GINB dokonał szczegółowej analizy przepisów prawa budowlanego, a Sąd w pełni podzielił dokonane oceny i rozważania. Prawidłowo uznano, że na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej Pb) w zw. z art. 3 pkt 20 Pb i art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej Kpa), skarżącej nie przysługuje przymiot strony. Przedmiotowa inwestycja, polegająca na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zatwierdzona sporną decyzją Prezydenta Miasta Gdańska, nie mogła wprowadzić jakichkolwiek ograniczeń w zabudowie nieruchomości skarżącej. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sadu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 144 w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji, w której ich zastosowanie jest konieczne dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy; b) art. 28 ust. 2 Pb, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż skarżąca nie jest zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu w sytuacji, w której okoliczności faktyczne sprawy wskazują odmiennie; c) art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb, poprzez jego niezastosowanie, polegające na rozpoznaniu sprawy w oderwaniu od warunku, zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego winna zapewniać poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich; d) art. 3 pkt 20 Pb, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż nieruchomość skarżącej nie leży w obszarze oddziaływania obiektu w sytuacji, w której okoliczności faktyczne sprawy wskazują odmiennie. 2) przepisów postępowania: a) art. 28 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż skarżąca nie ma interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu w sytuacji, w której okoliczności faktyczne sprawy wskazują odmiennie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, b) art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej Ppsa) poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie sprawy jedynie w granicach zarzutu, w sytuacji gdy zgodnie z tym przepisem Sąd winien orzekać w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o wskazany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania K. i A. G. wnieśli o jej oddalenie. 4. Skarżąca pismem z 18 kwietnia 2023 r. wniosła replikę na odpowiedź uczestników. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 5.2. Wobec tego, że skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy skarga kasacyjna, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 5.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta sytuacja jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 5.4. Nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 28 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 3 pkt 20 Pb. Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, że nie można skutecznie zarzucić organom błędnej wykładni art. 28 ust. 2 Pb. Zagadnienie bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 Pb, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 Kpa, są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Pb. W myśl natomiast art. 3 pkt 20 Pb przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zabudowie tego terenu. W niniejszej sprawie należy w pełni zgodzić się z Sądem I instancji, że zakres planowanych robót budowlanych obejmował m.in. wybicie otworów okiennych na parterze budynku, a okna te wychodzą wprost na ul. [...] na wysokości działki skarżącej, położonej po przeciwnej stronie ulicy. Z faktu tego nie można jednak wywieść interesu prawnego strony, gdyż po pierwsze, okna umiejscowione są w ścianie granicznej, jednakże działka sąsiednia, na którą te okna wychodzą, jest działką drogową, a nie budowlaną (por. treść § 12 rozporządzenia technicznego). Po drugie, budynek inwestorów położony na granicy działki, znajduje się minimum 8,5 m od granic działki skarżącej oraz ok. 18,5 m od budynku strony. Uwzględniając zatem przepisy § 12 i § 271 i nast. rozporządzenia technicznego, w żaden sposób nie można uznać, aby uprawnienie skarżącej do swobodnej zabudowy swojej nieruchomości zostało naruszone. Może ona w dalszym ciągu w sposób dowolny, jednak zgodny z prawem, zabudować swoją nieruchomość. Zatem sporna inwestycja w żaden sposób nie narusza tego uprawnienia. 5.5. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstaw do przyznania interesu prawnego w niniejszej sprawie nie zawierają też przepisy Kodeksu cywilnego, ponieważ nie przyznają kompetencji do władczej konkretyzacji uprawnień (obowiązków) jednostki w formie decyzji administracyjnej. W szczególności przepisy art. 140 i art. 144 Kc, stanowiące element cywilnoprawnego określenia treści i granic prawa własności nieruchomości, nie mogą być wyłączną i samoistną podstawą interesu prawnego w sprawie administracyjnej dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 144 Kc "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych". Przepis ten odnosi się do oddziaływania nieruchomości na otoczenie w postaci tzw. immisji pośrednich (np. pyły, zapachy, hałasy, gazy itp.), które są co do zasady dozwolone, o ile nie przekraczają przeciętnej miary w nim wskazanej. Przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę nie daje jednak jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 Pb, czyli powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu otoczenia wynikające z odrębnych przepisów. Z przepisu art. 144 Kc tego rodzaju ograniczenie w kontekście Prawa budowlanego nie wynika. Ograniczenia takiego nie można bowiem upatrywać tylko w następstwie potencjalnych obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego. Okoliczność występowania tzw. immisji (pośrednich) może rodzić określone roszczenia jedynie na gruncie cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pb (por. wyroki NSA z: 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2011/11; 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 12/08; 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1365/14; 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 905/14, publ. w CBOSA). Przewidziana w art. 144 Kc miara dopuszczalnych zakłóceń jako oparta na kryteriach społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunkach miejscowych ma charakter autonomiczny wobec regulacji administracyjnoprawnych, w tym również tych, z których mogłyby wynikać ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pb. Jak słusznie zatem stwierdził Sąd I instancji, powoływanie się przez skarżącą na konieczność znoszenia widoku, przez nieprzesłonięte okno, skąpego ubioru inwestorów, a czasami jego braku oraz niedozwolone zatrzymywanie się i parkowanie pod tym oknem pojazdów, to okoliczności niemające wpływu na ocenę możliwości zabudowy nieruchomości, a tym samym istnienie interesu prawnego w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę. 5.6. W świetle powyższego oczywiście bezzasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Po pierwsze przepis art. 28 Kpa nie ma charakteru przepisu postępowania, a po drugie nie zawiera normy prawnej samoistnej, a wymaga zastosowania łącznie z normą materialnego prawa administracyjnego, która jest podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w której jednostka żąda udzielenia jej ochrony prawnej przez jej rozstrzygnięcie na drodze prawa, a następnie na drodze prawa poddania weryfikacji. Natomiast art. 134 § 1 Ppsa może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. m. in. wyroki NSA: z 13 marca 2019 r. sygn. akt II GSK 2349/17, z 23 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1695/17). Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie absolutnie nie miała miejsca. Sąd I instancji odniósł się bowiem do wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na ocenę czy skarżącej przysługuje interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. pozwolenia na budowę. 5.7. Zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 5.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.