II OSK 535/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 307/23 w sprawie ze skargi Ł. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2023 r., nr WOP.7721.243.2022.MH w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 307/23, oddalił skargę Ł. S. (skarżący) na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia 17 lutego 2023 r., nr WOP.7721.243.2022.MH, w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Powyższą decyzją WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia 28 października 2022 r., znak: PINB.5161.52.221.ZT, nakazującą skarżącemu, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), rozbiórkę wiaty o wymiarach 5,00 m x 9,70 m, zlokalizowanej na terenie działki nr [...] w obrębie geodezyjnym [...] miasta [...], w części działki przeznaczonej pod drogę gminną 09.KD.D zgodnie z ustaleniami planu miejscowego Miasta [...] uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] (Dz.U.Woj.Pom. nr [...], poz. [...]), zmienionego uchwałą nr [...] z dnia [...] która weszła w życie [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi na decyzję WINB oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zwana dalej: "p.p.s.a.), zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, tj.: a) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud. (błędną wykładnię), poprzez bezzasadne uznanie, że skarżący spełnił przesłanki do nakazania mu rozebrania wybudowanej wiaty, podczas gdy brak było przesłanek ustawowych do nakazania rozebrania wiaty, bowiem w niniejszej sprawie nie doszło do niezgodności budowy z przepisami tj. ustaleniami planu miejscowego Miasta [...]; b) art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy § 43 w zw. z § 3 pkt 15 planu miejscowego nie ustala innego sposobu tymczasowego zagospodarowania terenów objętych planem miejscowym dla terenu 09.KD.D, zaś brak wskazania zagospodarowania tymczasowego w planie miejscowym dla terenu 09.KD.D. nie może stanowić zakazu zagospodarowania tymczasowego; 2. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i zbadania materiału dowodowego, brak wyczerpującego przeanalizowania treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem w uzasadnieniu decyzji WINB kwestia zastosowania § 13 ust. 5 planu miejscowego nie została w pełni uzasadniona. W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżący kasacyjne zauważył, że przepis § 13 ust. 5 planu miejscowego zakazuje przed wszystkim lokalizacji nośników reklamowych oraz tymczasowych obiektów usługowo handlowych. Pokreślił także, że wiata w żaden sposób nie odpowiada definicjom użytym w planie miejscowym ("w § 10") - nośnik reklamowy; tymczasowy obiekt budowlany. Nadto, wiaty nie można również zaliczyć do obiektu małej architektury ani urządzenia technicznego zgodnie z art. 3 pkt 4) i 9) Pr.bud. Skarżący kasacyjnie wniósł także o zawieszenie postępowania, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wobec faktu, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargami M. S. i J. S. na uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] Sprawy te zostały połączone do wspólnego rozpoznania. Toczą się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku pod sygn. akt II SA/Gd 547/23. Wniosek o zawieszenie postępowania sądowego został ponowiony w piśmie procesowym z dnia 30 stycznia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to należy uznać, że nie jest on zasadny. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny został prawidłowo ustalony. Na podstawie oświadczenia skarżącego ustalono, że jest on inwestorem wznoszonego obiektu, który buduje od sierpnia 2021 r. jako wiatę o pow. zabudowy do 50 m2. W toku kontroli przeprowadzonych we wrześniu 2021 r. i w kwietniu 2022 r. ustalono wymiary obiektu oraz stan zaawansowania robót budowlanych. Obiekt w obecnym stanie pełni funkcję wiaty, w której magazynowane są narzędzia. Nie posiada przyłączy do mediów. Organy przedmiotowy obiekt zakwalifikowały jako obiekt, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 2 Pr.bud., którego wzniesienie nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Niesporną okolicznością jest również to, że obiekt zlokalizowano na terenie działki nr [...], w obrębie geodezyjnym [...] miasta [...], w części działki przeznaczonej pod drogę gminną 09.KD.D, zgodnie z ustaleniami planu miejscowego Miasta [...], uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] (Dz.U.Woj.Pom. nr [...], poz. [...] z dnia [...]), zmienionego uchwałą nr [...] z dnia [...], która weszła w życie [...]. W dacie przystąpienia do budowy wiaty skarżący powinien mieć świadomość, jakie jest w planie przeznaczenie terenu, na którym rozpoczął inwestycję. Pomimo że wzniesiony obiekt nie wymagał pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia zamiaru budowy, to został on wybudowany niezgodnie z prawem miejscowym, czyli niezgodnie z przepisami. Wskazane wyżej ustalenia faktyczne były wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Nie można też podzielić wywodów zawartych w skardze kasacyjnej odnośnie interpretacji § 13 ust. 5 planu, w którym określono zasady kształtowania przestrzeni publicznej na tym terenie. Zgodnie z planem obowiązuje na nim zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych, usługowo-handlowych, a nawet nośników reklamowych. Wywody zawarte w skardze kasacyjnej, że przepis § 13 ust. 5 planu miejscowego zakazuje przed wszystkim lokalizacji nośników reklamowych oraz tymczasowych obiektów usługowo-handlowych, jak również, że wiata w żaden sposób nie odpowiada definicjom użytym w planie miejscowym ("w § 10") - nośnik reklamowy, tymczasowy obiekt budowlany, a nadto, że wiaty nie można zaliczyć do obiektu małej architektury, ani urządzenia technicznego, zgodnie z art. 3 pkt 4) i 9) Pr.bud., nie może prowadzić do wniosku, że dopuszczalne było jej wzniesienie na terenie przeznaczonym w planie miejscowym po drogę publiczną. Plan miejscowy, jako akt wyznaczający zachowania pro futuro, zasadniczo nie nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązku dostosowania sposobu zagospodarowania terenu do ustaleń planu miejscowego. Daje to podstawę do warunkowego (przy braku odmiennych ustaleń planu) i czasowego umożliwienia właścicielom nieruchomości, wobec zmiany funkcji terenu, kontynuowania dotychczasowego, legalnego sposobu jego zagospodarowania aż do momentu, gdy nastąpi jego zmiana zgodna z planem. Tym niemniej, uruchomienie procesu inwestycyjnego przez właściciela nieruchomości (inwestora) aktualizuje potrzebę dostosowania się przez niego do aktualnie obowiązujących uwarunkowań planu. Skoro teren, na którym skarżący rozpoczął budowę wiaty był niezabudowany, to powinien takim zostać do czasu wybudowania drogi. Wybudowanie wiaty nastąpiło zatem z naruszeniem zapisów planu. Zalegalizowanie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia nie jest możliwe w sytuacji gdy budowa nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gdyby przyjąć, że pomimo zmiany przeznaczenia danego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego możliwe jest wykorzystywanie działki na cele budowlane, wówczas tworzenie planów dla terenów już zagospodarowanych byłoby iluzoryczne. Budowa obiektu budowlanego, nawet nie wymagającego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, wbrew postanowieniom planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud.). Stosownie do treści art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503) tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Skoro w planie nie ustalono innego tymczasowego sposobu zagospodarowania terenu, to teren niezabudowany, jak wyżej powiedziano, powinien takim pozostać. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 35 powołanej wyżej ustawy. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organy, orzekając nakaz rozbiórki wiaty, nie dopuściły się naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud., a Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę. Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania, z uwagi na stwierdzenie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 28 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 547/23, na skutek skargi M. S. i J. S., nieważności ww. uchwały Rady Miasta [...] z [...], nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania, to zauważyć należy, że Sąd I instancji orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a więc ocenia legalność zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wniesionej od wyroku kontrolującego administrację według takiego kryterium legalności. Rozstrzygnięcie przed sądem administracyjnym sprawy ze skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wszczętej po wydaniu ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, nie stanowi w postępowaniu kasacyjnym w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Brak było zatem podstaw do zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zauważyć należy również, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2210/24, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Gdańsku z 28 maja 2024 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi, co oznacza, iż plan miejscowy, w oparciu o który rozstrzygały organy zarówno na etapie wydania kwestionowanych przez skarżącego decyzji jak i obecnie, pozostaje w obrocie prawnym, a jego przepisy mające charakter przepisów prawa miejscowego wiążą zarówno orzekające w sprawie organy administracji jak i Sąd. Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.