II OSK 532/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1734/23 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 kwietnia 2023 r. znak: DON.7100.64.2023.AGP w przedmiocie nakazu doprowadzenia drogi gminnej do stanu poprzedniego wraz z odtworzeniem pasa drogowego drogi wojewódzkiej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 20 października 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1734/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. (dalej: "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z dnia 27 kwietnia 2023 r., znak: DON.7100.64.2023.AGP w przedmiocie nakazu doprowadzenia drogi gminnej do stanu poprzedniego. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia 20 lutego 2023 r., nr 24/23, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej: "p.b."), Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "ŚWINB") nakazał skarżącej doprowadzenie drogi gminnej (ul. [...]) w P. do stanu sprzed jej przebudowy w obrębie skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]) wraz z odtworzeniem pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] na przedmiotowym odcinku, w tym jej pobocza. W wyniku odwołania od tej decyzji wniesionego przez skarżącą GINB powołaną na wstępie decyzją z dnia 27 kwietnia 2023 r., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: "K.p.a."), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazał, że skarżąca dokonała przebudowy skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą gminną w P. poprzez wykonanie nowej nakładki asfaltowej na starą zdegradowaną nawierzchnię, bez zgłoszenia tych robót Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Katowicach. Organ miał na uwadze, że zgodnie z pismem z dnia 18 lutego 2022 r. skarżąca uzyskała zgodę Wójta Gminy w [...] jedynie na dokonanie przekopu drogi (ul. [...]) pod wodociągi oraz odwodnienie, a ponadto, jak wynika z pisma z dnia 3 sierpnia 2022 r. Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach, przebudowane skrzyżowanie stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu dla uczestników ruchu kołowego i pieszego. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ŚWINB. GINB domagał się oddalenia skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. Przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 20 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę. Podzielił ustalenia organów nadzoru budowlanego, że doszło do przebudowy skrzyżowania dróg publicznych w obrębie pasa drogowego bez wymaganego zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 12 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b., w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania samowolnie robót budowlanych, tj. w kwietniu 2022 r.), co skutkowało wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 p.b. o doprowadzeniu drogi do stanu poprzedniego. Wskazał, że oprócz ul. [...] skarżąca wyasfaltowała także skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...], wskutek czego naruszyła granice pasa drogowego tej drogi (działki nr [...]). Odwołując się do treści art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "u.d.p.") oraz poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że regułą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom związanym z drogą, a mogącym m.in. zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego, przy czym zaznaczył, że odstępstwo od tego zakazu jest możliwe tylko wówczas, gdy w ocenie zarządcy drogi zajęcie pasa drogowego nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jednocześnie Sąd podkreślił, że umieszczanie obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z zarządzaniem drogami i potrzebami ruchu drogowego wymagających zajęcia pasa drogowego możliwe jest wyłącznie na podstawie zezwolenia zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej, która w niniejszej sprawie nie została wydana. Jako niezasadny ocenił zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. podnosząc, że organy przeprowadziły wszystkie czynności dowodowe zmierzające do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz informowały strony o przeprowadzanych czynnościach (w tym o oględzinach nieruchomości), zebranych dowodach i możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Nie uwzględnił też zarzutu naruszenia przez GINB art. 78 w zw. z art. 136 K.p.a. stojąc na stanowisku, że zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie i nie było potrzeby przeprowadzenia zawnioskowanych w odwołaniu dowodów w postaci zeznań świadków. W końcowych rozważaniach Sąd pierwszej instancji wskazał, że bez wpływu na wynik sprawy pozostawała okoliczność, iż wykonane prace poprawiły stan zdegradowanej drogi oraz poprawiły bezpieczeństwo i komfort uczestników ruchu. Zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych nie jest możliwe, skoro skarżąca nie posiada prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Od powyższego wyroku z dnia 20 października 2023 r. skargę kasacyjną wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącą adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi temu zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 (w brzmieniu obowiązującym w kwietniu 2022 r.) i ust. 7 p.b. w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez ich niezasadne zastosowanie i uznanie, że w stosunku do skarżącej zachodzą okoliczności w tych przepisach wskazane, a to na skutek nieprawidłowego przyjęcia, że faktycznie doszło do naruszenia przez skarżącą granic działki nr [...] poprzez przebudowę pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...], w sytuacji kiedy skarżąca faktycznie prowadziła roboty budowlane na drodze gminnej ul. [...] w P.; II. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w wyniku bezpodstawnie dokonanej w zaskarżonym wyroku akceptacji dla dokonanych przez organ dowolnych i wadliwych ustaleń stanu faktycznego sprawy na skutek zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz zaniechania dokonania wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego z jego wyczerpującym rozpatrzeniem, co obejmowało: - dowolne przyjęcie, że skarżąca dopuściła się wykonywania robót budowlanych na drodze wojewódzkiej nr [...] w P. bez prawa do dysponowania nieruchomością (działką nr [...]) oraz bez zgłoszenia prac odpowiedniemu organowi architektoniczno-budowlanemu, podczas gdy postępowanie dowodowe nie wykazało jednoznacznie, ażeby skarżąca miała w ramach swoich robót budowlanych wykonywanych na drodze gminnej naruszyć granice działki nr [...] (droga wojewódzka nr [...]) w P., a co za tym idzie, aby w ogóle była zobligowana dokonywać stosownych zgłoszeń w odniesieniu do drogi wojewódzkiej na gruncie wymogów prawa budowlanego, - zaniechanie uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji dopuszczenia się dowolnego ustalenia przez organ odwoławczy, że skarżąca oświadczyła, iż wyasfaltowała pas drogowy drogi wojewódzkiej z powodu dużych ubytków nawierzchni, podczas gdy takie oświadczenie strony nie znajduje się w aktach sprawy, zaś organ dokonał "nadinterpretacji" treści pisma skarżącej złożonego do akt sprawy, - bezzasadną ocenę przez Sąd pierwszej instancji treści pisma Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach w kontekście uznania, że pozwala ona na ustalenie przebiegu pasa drogowego oraz zakresu robót budowlanych skarżącej, mimo kwestionowania stanowiska zarządcy drogi wojewódzkiej przez skarżącą w zarzutach skargi na decyzję organu odwoławczego, gdzie wytknięto dowolność zawartych w piśmie ustaleń, - bezpodstawne pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, iż w rzeczywistości prace skarżącej poprawiły stan zdegradowanej drogi gminnej, gdzie wyeliminowane zostały widoczne ubytki nawierzchni drogi wskutek położenia nowej warstwy asfaltowej; 2) art. 78 K.p.a. w związku z art. 136 K.p.a. poprzez niezasadne zaaprobowanie przez Sąd pierwszej instancji zaniechania przeprowadzenia przez organ odwoławczy zawnioskowanego przez skarżącą dowodu z zeznań świadków B. W.-P. i P. B. oraz dowolne przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy był dostateczny dla wydania decyzji przez organ drugiej instancji, mimo iż w realiach sprawy organ odwoławczy nie dysponował danymi dotyczącymi okoliczności, na które dowód został powołany przez skarżącą; 3) art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji odniesienia się do zarzutu skargi na brak uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia przez organ odwoławczy postępowania w sprawie prowadzonej z zawiadomienia Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach, mimo występowania ku temu przesłanek wobec braku niewątpliwego wykazania naruszenia przez skarżącą granic działki [...] (drogi wojewódzkiej) prowadzonymi przez nią robotami budowlanymi; 4) art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w postaci zaniechania przez Sąd pierwszej instancji oceny zaistniałego w toku postępowania odwoławczego uchybienia organu drugiej instancji obowiązkowi wszechstronnej oceny materiału dowodowego i zaniechania szczegółowego odniesienia się do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, co miało wpływ na treść ostatecznego orzeczenia w sprawie, poprzez: - bezkrytyczne przyjęcie, iż roboty budowlane skarżącej prowadzą do zagrożenia dla bezpieczeństwa uczestników ruchu na skrzyżowaniu, mimo nieprzedstawienia przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Katowicach żadnych miarodajnych dowodów powyższego, w tym bezzasadne pominięcie oceny zdegradowanego stanu nawierzchni drogi, istniejącego przed pracami skarżącej oraz ich wpływu na bezpieczeństwo uczestników ruchu, - bezzasadne zaniechanie oceny treści nałożonego na skarżącą obowiązku, jaki de facto winien się sprowadzać do odtworzenia terenu zdegradowanego, z ubytkami nawierzchni; - a nadto "z najdalszej ostrożności" także art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji oceny zarzutu skarżącej co do sformułowania osnowy rozstrzygnięcia obowiązku skarżącej w sposób niejasny, niepozwalający skarżącej na odczytanie i zastosowanie się do treści obowiązku na nią nałożonego. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyła, że nie wnosi o wyznaczenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty procesowe, w tym te dotyczące gromadzenia i oceny materiału dowodowego odniesione zostały wyłącznie do przepisów postępowania administracyjnego (K.p.a.), bez powiązania ich z przepisami normującymi postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej (P.p.s.a.). Tym niemniej należało je rozpoznać w takim znaczeniu, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę, w wyniku przeprowadzonej kontroli, nie dostrzegł, że organy administracji dopuściły się wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów mających wpływ na wynik sprawy. Niezasadnie twierdzi jednak pełnomocnik skarżącej, że rozpoznaniu sprawy na drodze administracyjnej nie towarzyszyło należyte wyjaśnienie istotnych jej okoliczności, nie przeprowadzono postępowania dowodowego w pełnym zakresie, wskutek czego zgromadzony materiał dowodowy był niewystarczający do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji. Wskazać przyjdzie, że w sprawie tej dwukrotnie dokonano oględzin nieruchomości, ustalenia poczynione w trakcie czynności z 17 maja 2022 r. i 17 listopada 2022 r. utrwalone zostały w sporządzonych protokołach, do drugiego załączono obszerną dokumentację fotograficzną obrazującą stan skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] (u. [...]) z drogą gminną (ul. [...]) już po wykonaniu przez skarżąca robót. Organ dysponował także materiałem dowodowym zebranym w sprawie z wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej na teren działki skarżącej nr [...], celem skomunikowania nieruchomości w związku z inwestycją budowlaną (nr sprawy organu pierwszej instancji: WD-U.6015.Z-17.2012.JMSA). Dwukrotnie stanowisko wyraził zarządca drogi wojewódzkiej w pismach z 4 kwietnia 2022 r. i 3 sierpnia 2022 r., do pierwszego dołączona została dokumentacja fotograficzna wykazująca stan skrzyżowania drogi wojewódzkiej z drogą gminną sprzed wykonania robót. Znane było organowi stanowisko zarządcy drogi gminnej uzewnętrznione w piśmie do skarżącej z 18 lutego 2022 r. Kilkukrotnie wyjaśnienia składała skarżąca, wreszcie w postępowaniu - co nie jest rzeczą częstą - na końcowym jego etapie przeprowadzono rozprawę administracyjną 19 grudnia 2022 r. Słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że materiał dowodowy w takim zakresie stanowił wystarczającą podstawę do poczynienia stanowczych ustaleń, następnie jego oceny i podjęcia rozstrzygnięcia. Nie można zgodzić się z zarzutem, że nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań dwóch osób w charakterze świadka (P. B. i B. W.-P.) świadczy o niekompletności materiału dowodowego. Zgodnie z tezą dowodową wniosku treść zeznań tych osób miała wykazać stan nawierzchni obu dróg i poboczy w obrębie skrzyżowań przed i po wykonaniu przez skarżąca robót, poprawy warunków użytkowych i właściwego funkcjonowania ruchu pieszych po zrealizowaniu prac. Tymczasem kwestia stanu drogi gminnej i drogi wojewódzkiej łącznie z jej poboczem przed i po wykonaniu robót oraz rodzaju i charakteru prac zrealizowanych przez skarżącą została dostatecznie wyjaśniona za pomocą innych środków dowodowych, wyżej wskazanych, przede wszystkim oględzin, porównania obu kompletów dokumentacji fotograficznej i map. Zagadnienie związane z bezpieczeństwem w ruchu lądowym należy do oceny właściwego organu. Z kolei "polepszenie komfortu poruszania się użytkowników drogi gminnej - ul. [....] z drogą wojewódzką" nie miało żadnego znaczenia dla ustalenia podstawy faktycznej i w konsekwencji oceny legalności wykonanych robót i możliwości doprowadzenia ich w postępowaniu naprawczym do stanu zgodnego z prawem. Nie sposób również podzielić racji pełnomocnika skarżącej, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że organ wadliwie ocenił zebrany materiał dowodowy. Przeciwnie, wnioski wyprowadzone na podstawie dokonanej oceny dowodów mają pełne oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Znajdująca się w aktach mapa nieruchomości wraz z dokumentacją fotograficzną dołączoną do pisma Zarządu Dróg Wojewódzkich obrazują pas drogowy drogi wojewódzkiej (jezdnię wraz z poboczem) oraz dotychczasowy zjazd w kierunku drogi gminnej. Porównanie tej dokumentacji z materiałem zdjęciowym wykonanym już po wykonaniu robót wskazuje na zakres tych robót nie tylko w obrębie samego skrzyżowania, ale również miejsc w pobliżu, w tym w pasie drogowym DW nr [...] poza jezdnią na wysokości działki skarżącej nr [...] (także na terenie tej działki). Pełnomocnik w ramach prowadzonej argumentacji nie zdołał podważyć stanowiska Sądu, akceptującego ustalenia i ocenę organu, że w wyniku wykonanych robót budowlanych doszło do przebudowy drogi polegającej na zmianie nawierzchni pobocza drogi wojewódzkiej przy granicy z drogą gminną i dalej częściowo przy granicy z działką nr [...] przez położenie asfaltu i utwardzenie gruntu (dodatkowo na wysokości granicy działek nr [...] i nr [...] doszło do nawiezienia ziemi poza pasem drogowym). Nie można kwestionować poglądu skarżącej, że nawierzchnia drogi w obrębie skrzyżowania była w złym stanie technicznym i wymagała naprawy, tych twierdzeń skarżącej zawartych w piśmie z 25 lipca 2022 r. nie podważa ani organ, ani sąd. Uwaga pełnomocnika, że analiza treści tego pisma stanowi nadinterpretację twierdzeń skarżącej nie nadaje się do obrony. Zasadniczo skarżąca nie dostrzega, co zauważył Sąd pierwszej instancji, że wynikiem dokonanych robót w obrębie skrzyżowania była likwidacja istniejącego pobocza i samowolne (bez zgody zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii) urządzenie zjazdu z drogi wojewódzkiej. Zgoda zarządcy drogi gminnej nie obejmowała (nie mogła nawet obejmować) przebudowy skrzyżowania, zresztą zgoda Wójta Gminy dotyczyła wykonania przejścia pod drogą na innych odcinku i w innym celu. NSA w składzie orzekającym nie dostrzega więc powodów do podzielenia zarzutu pełnomocnika skarżącej o naruszeniu przez organ administracji przepisów o gromadzeniu materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 w związku z art. 136 K.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 K.p.a.). Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w art. 107 § 1 K.p.a. (pełnomocnik w ramach tego zarzutu nie wskazał, którego spośród dziewięciu punktów tego przepisu brak w kontrolowanej decyzji), organ odwoławczy w pisemnych motywach swego rozstrzygnięcia, stosownie art. 107 § 3 K.p.a., odniósł się do wszystkich istotnych dla wyniku sprawy okoliczności, wyjaśniając podstawę prawną, w tym charakter robót budowlanych i ich objęcie reglamentacją organu administracyjnego. Wskazał także dlaczego wszczęte postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. i zachodziła potrzeba wydania przez organ odwoławczy merytorycznej decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, nie zaś decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgłoszone w skardze kasacyjnej dwa dalsze zarzuty procesowe zaniechania przez Sąd pierwszej instancji "odniesienia do zarzutu skargi na brak uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia przez Organ odwoławczy postępowania", i "oceny zaistniałego w toku postępowania odwoławczego uchybienia Organu II instancji", a nadto co do sformułowania osnowy rozstrzygnięcia obowiązku skarżącej ...", ten ostatni zgłoszony z ostrożności, należy stwierdzić, że wymykają się spod kontroli instancyjnej już z tego powodu, że pełnomocnik nie wskazał, jaki konkretnie przepis sąd orzekający miał naruszyć, w szczególności zarzutów tych nie odniesiono do art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Niezależnie od tego przyjdzie zauważyć, że skarżąca wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia nakazującego przywrócenie do stanu poprzedniego realizowała w odrębnym postępowaniu, a ostateczne odmowne postanowienie było kontrolowane przez WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1432/24 (prawomocnym wyrokiem z dnia 18 września 2024 r. oddalono skargę skarżącej). W stanie faktycznym sprawy przyjętym przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania nie znajduje usprawiedliwienia zarzut materialnoprawny naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 p.b. przez niezasadne zastosowanie tych przepisów. Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu należy wskazać, że organ nadzoru budowlanego władny jest wszcząć, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f, postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. w stosunku do robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia. Pełnomocnik całą argumentację zmierzającą do wykazania naruszenia ostatnio powołanego przepisu ograniczył do stwierdzenia, że skoro nie doszło do przebudowy pasa drogowego drogi wojewódzkiej niedopuszczalne było prowadzenie postępowania naprawczego. Jednakże niepodważenie w ramach zarzutów procesowych ustaleń co do zakresu wykonanych przez skarżącą robót budowlanych czyni ten zarzut bezzasadnym. Pełnomocnik nie odniósł się zaś do rozważań Sądu oceniających ich charakter i wskazujących, że wykonane roboty należało potraktować jako przebudowę, które wymagają zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 12 p.b. (s. 7 - 9 uzasadnienia). Zarówno te przepisy, jak i przywołane przez Sąd pierwszej instancji art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645, ze zm.) pozostawił poza podstawami kasacyjnymi. Nieusprawiedliwiony jest także zarzut dotyczący wadliwego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 p.b. Regulacja ta stwarza podstawę do decyzyjnego nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Oba te rozstrzygnięcia znajdują zastosowanie w przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania naprawczego nie jest możliwe doprowadzenie wykonanych już robót do stanu zgodnego z prawem. Jednym z warunków jest dysponowanie przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Bezspornym zaś jest, że skarżąca nie dysponuje takim prawem do działki nr [...] stanowiącej drogę wojewódzką nr [...], co ma znaczenie rozstrzygające w niniejszej sprawie. Podnoszone więc kwestie wskazujące na poprawę stanu technicznego drogi wskutek położenia asfaltu także na dotychczasowym poboczu drogi w obrębie skrzyżowania i brak wykazania pogorszenia stanu bezpieczeństwa nie mają znaczenia dla oceny legalności decyzji wydanej na podstawie powołanych przepisów. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, stosownie do art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.