II OSK 526/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 307/21 w sprawie ze skargi Gminy D. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 10 lutego 2021 r. nr WOA.7722.167.2020.RK w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 307/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Gminy D. (zwanej dalej "Gminą") na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 10 lutego 2021 r., nr WOA.7722.167.2020.RK utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w P. z dnia 18 września 2020 r., nr PINB.516035.2018MM, którym na podstawie art 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm. – dalej "P.b.") orzeczono wobec skarżącej o: 1. wstrzymaniu robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego - drogi, usytuowanej na działkach nr [...], [...] i [...] (odcinek o nazwie ul. [...]) oraz działce nr [...] (odcinek o nazwie ul. [...]) obręb W., gmina D. , bez uzyskania wymaganej przepisami prawa decyzji o pozwoleniu na budowę, 2. zobowiązaniu Gminy do oznakowania terenu budowy tablicą informacyjną o trwającej budowie drogi, 3. nałożeniu na Gminę, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych związanych z samowolną budową powyższego obiektu, obowiązku przedłożenia w terminie do dnia 31 marca 2021 r. następujących dokumentów: a. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego) w przypadku braku takiego planu; b. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez osoby uprawnione do projektowania w odpowiedniej specjalności, sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego; c. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższy wyrok zaskarżyła Gmina zarzucając naruszenie: art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zakres robót budowlanych wykonanych na działkach nr [...], [...] i [...] (odcinek o nazwie ul. [...]) oraz działce nr [...] (odcinek o nazwie ul. [...]) stanowi budowę drogi, podczas gdy zakres prac budowlanych obejmował jedynie utwardzenie powierzchni gruntu. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny podniesionych w niej zarzutów, bez przytaczania ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uwzględniając z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., dlatego rozpoznanie sprawy zostanie ograniczone do zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut dotyczący naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. Zarzut ten sprowadza się do twierdzenia, iż prace wykonane przez Gminę polegały wyłącznie na "utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych", co – w ocenie skarżącej – nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Gminy, nieruchomości drogowe mogą być kwalifikowane jako "działki budowlane" w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm., dalej "u.p.z.p."). W jej ocenie, ponieważ na spornej nieruchomości faktycznie można zrealizować budowlę w postaci drogi, to taka nieruchomość spełnia definicję "działki budowlanej", a co za tym idzie, zrealizowane roboty (ułożenie płyt betonowych) powinny zostać uznane za zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ( art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b.). Poglądu przedstawionego przez skarżącą nie można podzielić. Zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę stanowią wyjątek od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 P.b. Przepis objęty zarzutem skargi kasacyjnej (art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b.) dotyczy wyłącznie "utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych". Sformułowanie to nie daje podstaw do dowolnego utwardzania powierzchni każdego rodzaju działki, na której mógłby powstać jakikolwiek obiekt budowlany – tak jak chciałaby to odczytywać skarżąca. Art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. nie stanowi o tym wprost, ale jednak wskazuje na istnienie związku funkcjonalnego między obiektem budowlanym a utwardzeniem powierzchni działki, gdzie utwardzenie to pełni funkcję służebną. Równocześnie użycie terminu "działka budowlana" pozwala wyprowadzić pewne wnioski co do charakteru i przeznaczenia obiektu budowlanego, którego możliwość realizacji na działce determinuje "budowlany" charakter samej działki. Otóż ustawodawca w definicji działki budowlanej wyraźnie przeciwstawia je terenom drogowym. Zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. "działka budowlana" to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, mająca m.in. dostęp do drogi publicznej. Pozwala to stwierdzić, że "działka budowlana" ma inne przeznaczenie niż obsługa komunikacyjna. Idąc tokiem myślenia skarżącej kasacyjnie można się wprawdzie zgodzić, że w obrębie działek drogowych mogą powstać obiekty budowlane – budowle (drogi właśnie). Takie uproszczone wnioskowanie zdecydowanie nie uprawnia jednak do uznania drogi za "działkę budowlaną". Z istoty drogi wynika, że posiada ona funkcję komunikacyjną. Tym samym jest zaliczana do kategorii obiektów infrastruktury transportowej, które nie służą realizacji zabudowy działki w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p., lecz umożliwieniu przejazdu i dostępu do innych nieruchomości. Również ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm.), co oczywiste, eksponuje, że drogi pełnią funkcję komunikacyjną, a więc zasadniczo nie stanowią terenów zabudowy (zob. art. 4 pkt 2). Wreszcie analiza systemowa ukazuje, że ustawodawca wyróżniając niekiedy działki budowlane czy tereny zabudowy i postrzega je inaczej. Na przykład art. 95 pkt 2 i 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.) wskazują, że działką budowlaną jest taka działka, która może być zabudowana, w szczególności budynkami. Znamienna jest także definicja legalna ulicy zawarta w aktualnie obowiązujących przepisach techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, która stanowi, że są to drogi otoczone "terenami zabudowy lub terenami przeznaczonymi pod zabudowę" (§ 4 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, Dz. U. poz. 1518). Odnosząc się do pozostałej argumentacji skargi kasacyjnej, wskazać należy, że przywołany przez Gminę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2625/15, nie daje podstawy do wyprowadzenia wniosku, iż utwardzenie fragmentu drogi publicznej, niespełniające warunków techniczno-budowlanych, oznacza, że tego rodzaju inwestycja nie jest w ogóle "budową drogi" i może być z tego powodu rozpatrywana w kategoriach niejako "zwykłego" utwardzenia powierzchni gruntu. Należy przyjąć rozumowanie zgoła przeciwne – drogi publiczne powinny spełniać wymogi wynikające z właściwych im warunków techniczno-budowlanych, a wykonanie robót w obrębie granic drogi publicznej, jeśli prace faktycznie prowadzą do powstania budowli drogowej, podpada co do zasady pod art. 28 ust. 1 P.b. Nie można przyjąć w miejsce tego rygoru zwolnienia z art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b., gdyż – wbrew przekonaniu skarżącej kasacyjnie – nieruchomości przeznaczone pod drogi nie stanowią "działek budowlanych" w znaczeniu rekonstruowanym z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. W rezultacie całokształtu powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sporna inwestycja – stanowiąca, w świetle ustaleń poczynionych w sprawie, budowę drogi (obiektu liniowego) poprzez ułożenie płyt betonowych na przygotowanym podłożu – nie może być kwalifikowana jako jedynie "utwardzenie gruntu" na "działce budowlanej", zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, zmierzające do objęcia realizacji takiej inwestycji trybem legalizacyjnym, były zatem prawidłowe. Zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji, oddalający skargę Gminy, odpowiada więc prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach przedstawionego przez skarżącą kasacyjnie zarzutu i uznając go za nieusprawiedliwiony, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej