II OSK 52/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 515/21 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2020 r. nr 1438/2020 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 515/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "MWINB", z dnia 17 grudnia 2020 r., nr 1438/2020, w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 155 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i 80 K.p.a. przez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi pomimo tego, że w postępowaniu administracyjnym organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego o istotnym znaczeniu dla wyniku sprawy, tj. art. 155 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. polegającego na błędnym przyjęciu, że wniosek skarżącej o zmianę ostatecznej decyzji nr 125/2011 z dnia 15 listopada 2011 r. nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na brak zgody na zmianę decyzji wyrażonej przez wszystkie strony postępowania administracyjnego - a to Państwa M. i W. W. - w sytuacji, gdy pismem z dnia 20 kwietnia 2020 r. strony te wyraziły zgodę na zmianę w/w decyzji w sposób umożliwiający uwzględnienie wniosku skarżącej, zaś dokument ten został pominięty przez organy administracyjne w toku rozpatrywaniu sprawy wbrew obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i poddania go ocenie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu według norm przepisanych, przy czym pełnomocnik oświadczył, że koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutu wyartykułowanego w podstawie skargi kasacyjnej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żyrardowie, dalej: "PINB", decyzją z dnia 15 listopada 2011 r., nr 125/2011, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nałożył na K. Z. i J. Z. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 31 stycznia 2012 r. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w Żyrardowie, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, do którego będą miały zastosowanie odpowiednie przepisy dotyczące projektu budowlanego oraz zawierającego, w razie potrzeby, zapisy dotyczące wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Na wniosek zobowiązanej K. Z. o przedłużenie terminu wyznaczonego do sporządzenia projektu zamiennego, PINB w Żyrardowie decyzjami: nr 71/2019 z 14 sierpnia 2019 r., nr 3/2020 z 14 stycznia 2020 r. oraz nr 42/2020 z 14 maja 2020 r., na podstawie art. 155 K.p.a., zmieniał termin dostarczenia dokumentacji wymaganej decyzją PINB z 15 listopada 2011 r., przy czym termin określony w decyzji z dnia 14 maja 2020 r. upływał z dniem 31 sierpnia 2020 r. Wniosek złożony przez skarżącą w dniu 20 sierpnia 2020 r. o wydanie decyzji przedłużającej termin przedłożenia dokumentów do dnia 31 stycznia 2021 r. wszczynał kolejne, nowe postępowanie o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. W myśl art. 155 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Zgoda, o której mowa w art. 155 K.p.a. jest wymagana od strony, która nabyła prawa. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest decyzją na podstawie, której strona nabywa prawa. To, że nabycie prawa odnosi się do adresata decyzji nie budzi wątpliwości. Kontrowersje może wywoływać to, czy prawa z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nabyły inne podmioty, niż adresat decyzji. Jest to uzależnione od indywidualnych okoliczności sprawy. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organów, według którego, prawa z decyzji wydanej w dniu 15 listopada 2011 r. nabyły wszystkie strony postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji. Stanowisko to nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Należało zatem zbadać, czy uprawnione strony taką zgodę na zmianę decyzji wyraziły. Oświadczenia o zgodzie stron na zmianę decyzji, z uwagi na zasadę orzekania według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji oraz reformatoryjny model postępowania odwoławczego, powinny funkcjonować w obrocie prawnym w dacie wydania ostatecznej decyzji. Jest niewątpliwe, że takiej zgody ze strony M. W. i W. W., w odniesieniu do wniosku z dnia 20 sierpnia 2020 r., w dacie wydania decyzji PINB z dnia 15 listopada 2020 r. o odmowie zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a., nie było. Z pisma M. W. i W. W. z dnia 7 września 2020 r. wynika, że nie wyrazili oni zgody na przedłużenie terminu. Stanowiska swego nie zmienili w trakcie postępowania. Również zatem w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie była spełniona omawiana przesłanka materialna zastosowania art. 155 K.p.a. w zakresie wskazanym we wniosku skarżącej z dnia 20 sierpnia 2020 r. Teza, według której, należało uwzględnić oświadczenie M.W. i W.W. złożone w dniu 20 kwietnia 2020 r., jest błędna. Po pierwsze, zostało ono złożone w odniesieniu do wniosku o zmianę decyzji załatwionego decyzją z dnia 14 maja 2020 r. Niezależnie zatem od jego treści, nie miało ono zastosowania w nowym postępowaniu, w odniesieniu do wniosku złożonego w dniu 20 sierpnia 2020 r. Po drugie, M. W. i W. W. w trakcie postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2020 r., zakończonego decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 12 października 2020 r., oświadczyli, że nie wyrażają zgody na przedłużenie terminu wykonania obowiązku przedłożenia dokumentów. Oznaczało to uchylenie się od skutków poprzednio złożonego oświadczenia o zgodzie na zmianę decyzji. W tej mierze, tj. co do możliwości uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia, należy zgodzić się z poglądem, utrwalonym na tle prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, według którego, oświadczenie woli właściciela nieruchomości o przekazaniu inwestorowi uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, może być skutecznie cofnięte do chwili zakończenia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 577/06; wyrok NSA z dnia 8 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1230/20). Niezależnie od sposobu, w jakim w opisie naruszenia skonkretyzowano zarzut naruszenia art. 155 K.p.a., skonstatować jeszcze trzeba, że badający legalność zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji ocenił, że wydane trybie art. 155 K.p.a., po rozpatrzeniu skarżącej decyzje organów, nie noszą znamion decyzji wydanych niezgodnie z prawem. Jest to stanowisko trafne. W sytuacji, w której obowiązek nałożony decyzją opartą na art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie został wykonany mimo upływu wielu lat, a także mimo uprzedniego przedłużenia terminu, odmowa zmiany decyzji odpowiadała przesłankom z art. 155 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej K. Z. w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 oraz art. 258-261 P.p.s.a.