II OSK 514/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 645/24 w sprawie ze skargi Fundacji "[...]" na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lipca 2024 r. znak P.7722.64.2024 16MM w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Fundacji "[...]" na rzecz Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

II OSK 514/25 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 645/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi Fundacji [...] uchylił zaskarżone postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lipca 2024 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Postanowieniem z 14 maja 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") wstrzymał Fundacji [...] (dalej: "skarżący", "inwestor") roboty budowlane związane z rozbudową boiska piłkarskiego zlokalizowanego na działkach o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...] przy ul. T. w O., bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia: inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych (pkt 1) i ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych wskazującej, czy wykonane roboty budowlane i obecny stan techniczny obiektu budowlanego są zgodne z obowiązującymi przepisami, nie zagrażają życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia lub środowiska i pozwalają na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego, zawierającej opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, z danymi techniczno-użytkowymi, w tym danymi technologicznymi (pkt 2). W uzasadnieniu PINB podał, że decyzją z 19 września 2023 r. udzielił skarżącemu pozwolenia na użytkowanie odkrytego boiska piłkarskiego, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] i części działki nr [...], przed wykonaniem wszystkich robót. Wyznaczył też termin zakończenia robót budowlanych (do 31 grudnia 2024 r.). Do całkowitego zakończenia pozostało wówczas wykonanie piłkochwytu od strony wschodniej i południowej, wykonanie oświetlenia zewnętrznego i murku oporowego od strony wschodniej boiska. PINB zaznaczył, że inwestor 19 stycznia 2024 r. zgłosił organowi administracji architektoniczno-budowlanej budowę ogrodzenia pełniącego funkcję piłkochwytu na działkach o numerach: [...], [...] i [...]. Wskazał ponadto, że w toku kontroli 30 kwietnia 2024 r. ustalił wymiary sztucznej murawy w granicach piłkochwytów: ok. 69,78 m x 109,86 m. Dodał, że przedstawiciel inwestora oświadczył, że "teren boiska został powiększony na podstawie zakupionej działki i następnie zgłoszenia na niej nowego piłkochwytu". PINB stwierdził, że zgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym inwestycji zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z 30 kwietnia 2018 r. wymiary boiska powinny wynosić 65,4 x 100,0 m. Zauważył, że takie wymiary podano również w projekcie zamiennym zatwierdzonym decyzją z 7 kwietnia 2022 r. W efekcie rozbudowy wymiary boiska są zatem większe o ok. 17% od projektowanych. PINB stwierdził, że rozbudowa boiska piłkarskiego, na które wydano pozwolenie na użytkowanie przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych, wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") po rozpoznaniu zażalenia skarżącego postanowieniem z 17 lipca 2024 r. uchylił zaskarżone postanowienie w części punktu 2 ppkt 2 i w tym zakresie orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, w pozostałej części utrzymał postanowienie w mocy. W uzasadnieniu WINB podkreślił, że boisko znajduje się obecnie również na działkach nieobjętych pozwoleniem na budowę, co wprost narusza art. 36a ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – dalej P.b., gdyż wymagało to wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. WINB stwierdził, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy. Uznał, że o ile obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robot budowlanych był zasadny, to z uwagi na rodzaj robót – poszerzenie murawy – ekspertyza była zbyteczna, zatem w tym zakresie uchylił zaskarżone postanowienie. Ponadto WINB stwierdził, że skuteczne zgłoszenie budowy ogrodzenia pełniącego funkcję piłkochwytu na terenie nowych działek w celu poszerzenia boiska stanowiło próbę ominięcia przepisów prawa. Wprawdzie zgłoszenie zostało skutecznie przyjęte, lecz nie zmienia to faktu, że wykonane roboty dotyczyły tego samego obiektu (boiska) wykonywanego w ramach jednej inwestycji objętej pozwoleniem na budowę i skutkowały powiększeniem parametrów użytkowych boiska. W złożonej skardze skarżący powtórzył zarzuty i argumentację w zakresie braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 36a ust. 1 i 5 oraz art. 50 ust. 1 P.b., zawarte w zażaleniu. Zauważył ponadto m.in., że w aktach sprawy brak jest protokołu z przesłuchania przedstawiciela inwestora lub choćby jego oświadczenia, zatem twierdzenia organu, jakoby potwierdzono, że skarżący samowolnie rozbudował istniejące boisko piłkarskie, są dowolne i nie poparte dowodami. Skarżący potwierdził, że teren zakupionych po oddaniu do użytkowania nieruchomości został "wykończony" w taki sam sposób jak boisko. Wywiódł, że nie oznacza to, że dla tego typu prac była konieczna zmiana skonsumowanego pozwolenia na budowę. Ułożenie sztucznej trawy po wyrównaniu terenu nie może być uznane za wykonanie budowli ziemnej czy sportowej, gdyż o takiej klasyfikacji nie może decydować sam fakt ułożenia sztucznej trawy w miejsce trawy naturalnej. Zaznaczył, że teren nie był równany i obłożony sztuczną trawą w celu wykonania innych prac budowlanych. Zarzucił ponadto naruszenie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez zaniechanie odniesienia się WINB do argumentów przedstawionych w zażaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylając postanowienia obu organów nadzoru budowlanego wskazał, że kwestią sporną było ustalenie, czy skarżący samowolnie powiększył odkryte boisko piłkarskie, które wybudował na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 30 kwietnia 2018 r., zmienionej decyzją z 7 kwietnia 2022 r., a w konsekwencji zasadność zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f P.b. organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Stosownie do ust. 3, w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Podkreślono, że ostateczną decyzją z 19 września 2023 r. PINB udzielił skarżącemu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego boiska piłkarskiego przed wykonaniem wszystkich robót, zaznaczając, że do całkowitego zakończenia pozostało wykonanie, w terminie do 31 grudnia 2024 r., piłkochwytu od strony wschodniej i południowej oraz oświetlenia zewnętrznego i murku oporowego od strony wschodniej boiska. W uzasadnieniu tej decyzji PINB stwierdził, że 15 września 2023 r. przeprowadził obowiązkową kontrolę ww. obiektu, która potwierdziła zgodność wykonanych robót z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę i projektem budowlanym oraz zmianą nieistotną naniesioną przez projektanta. Przypomniano, że zgodnie z art. 59a ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. a P.b. kontrola taka obejmuje m.in. sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym i technicznym, w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych w zakresie powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. Przedmiotem oceny PINB była więc m.in. zgodność wymiarów wybudowanego odkrytego boiska piłkarskiego z projektowanymi wymiarami tego obiektu. Organ pierwszej instancji nie stwierdził żadnych nieprawidłowości w tym zakresie, skoro wydał ww. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Zauważyć należy, że zakres sprawdzania zgodności budowy z projektem budowlanym przewidziany w art. art. 59 p.b. obejmuje zagadnienia, które stosownie do art. 36a ust. 5 P.b., zostały uznane za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z przepisu tego wynika, że istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego jest m.in. odstępstwo w zakresie obejmującym projekt zagospodarowania działki lub terenu, charakterystyczne parametry obiektu budowlanego, takie jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość i liczba kondygnacji. Właściwy organ administracji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego sprawdza, czy obiekt ten został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w szczególności, czy nie wykonano go z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto, na mocy art. 57 ust. 1 pkt 5 P.b. do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć dokumentację geodezyjną, zawierającą wyniki geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, w tym mapę, o której mowa w art. 2 pkt 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz informację o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu lub odstępstwach od tego projektu, sporządzone przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii. Taka dokumentacja została przez skarżącego przedłożona PINB, a z kopii pomiaru powykonawczego m.in. boiska, wynika, że wymiary tego obiektu są zgodne z wymiarami określonymi w projekcie budowlanym. Treść ww. dowodów wskazuje, że wymiary boiska zostały zweryfikowane przez PINB na etapie wydawania decyzji z 19 września 2023 r. i ich zgodność z wydanym pozwoleniem na budowę nie budziła żadnych wątpliwości. Istotne, w ocenie Sądu I instancji jest również to, że kwestionując w niniejszej sprawie wielkość boiska, PINB stwierdził w postanowieniu z 14 maja 2024 r., że zmierzył powierzchnię sztucznej murawy w granicach piłkochwytów. Wskazano, że z pkt 2 protokołu z 30 kwietnia 2024 r. wynika jedynie fakt pomiaru sztucznej nawierzchni w granicach piłkochwytów, natomiast nie podano tam żadnych wymiarów boiska (w granicach wyznaczonych białymi liniami) ani wymiarów terenu pokrytego sztuczną murawą. Wyłącznie na podstawie tego protokołu (niepodpisanego przez stronę postępowania) organy nadzoru budowlanego uznały jednak, że cały teren pokryty sztuczną nawierzchnią trawiastą stanowi przedmiotowe boisko piłkarskie. Organy obu instancji pominęły całkowicie, że z pierwotnego projektu zagospodarowania terenu i projektu zagospodarowania terenu zamiennego wynika jednoznacznie, że piłkochwyt nie wyznacza granic boiska, gdyż jest od niego oddalony. Taki sam wniosek płynie z analizy zdjęć załączonych do protokołu kontroli z 14 marca 2024 r. i protokołu z 30 kwietnia 2024 r. Na zdjęciach tych wyraźnie widoczne są linie boiska i oddalony od nich piłkochwyt. Poza terenem boiska, wyznaczonego wyrysowanymi białymi liniami, ułożona jest sztuczna murawa. Dowodem na powiększenie powierzchni boiska nie jest też, wbrew twierdzeniu PINB, zawartemu w uzasadnieniu postanowienia z 14 maja 2024 r., oświadczenie, jakie miał złożyć przedstawiciel inwestora podczas kontroli boiska piłkarskiego 30 kwietnia 2024 r., jakoby "teren boiska został powiększony na podstawie zakupionej działki i następnie zgłoszenia na niej nowego piłkochwytu". Takiego stwierdzenia nie ma w protokole z tej kontroli. W punkcie 3 tego protokołu zapisano wyłącznie, że przedstawiciel inwestora oświadczył, że "teren został powiększony na podstawie zakupionej działki i następnie zgłoszenia na niego nowego piłkochwytu". Dodać należy, że skarżący zaprzeczył w zażaleniu, aby takie oświadczenie zostało złożone. Co więcej, ww. protokołu nie podpisała osoba, która miała złożyć to oświadczenie, co podaje w wątpliwość fakt złożenia takiego oświadczenia. Zaznaczyć jednocześnie należy, że PINB nie podał w ww. protokole przyczyn braku podpisu przedstawiciela inwestora. Zgodnie natomiast z art. 68 § 1 k.p.a. protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. W § 2 przewidziano, że protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole. Dokument ten nie może stanowić więc dowodu, że pokrycie sztuczną nawierzchnią trawiastą dodatkowego terenu wokół przedmiotowego boiska piłkarskiego miało na celu powiększenie powierzchni tego boiska. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten wymaga więc, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całokształcie materiału dowodowego. Zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy nie potwierdza faktów przesądzonych w decyzjach administracyjnych przez organy nadzoru budowanego. W tej sytuacji należało stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego nie zgromadziły materiału dowodowego, który wskazywałby bezspornie, że rzeczywiście inwestor powiększył powierzchnię przedmiotowego boiska, zatem brak było podstaw do zastosowania art. 51 w zw. z art. 36a P.b. Sąd I instancji podzielił też stanowisko inwestora, że położenie sztucznej nawierzchni trawiastej w miejsce trawy naturalnej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji wykonanej na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie stanowi robót budowlanych, które byłyby objęte obowiązkiem uprzedniego dokonania zgłoszenia czy tym bardziej uzyskania decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 1 P.b. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 935) dalej p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie organu pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Na podstawie art. 173 § 1 i 2, art. 174 pkt 2. art. 188, art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżył orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w całości. W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy: I. art. 145. § 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 36a ust. 1 i ust. 5 pkt 1 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie przez Sąd, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania procedury w sprawie istotnych odstępstw, ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego dla miasta Olsztyna wydał już dla przedmiotowej inwestycji decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie, podczas gdy dokonując tej oceny Sąd nie wziął pod uwagę faktu, iż decyzja z dnia 19 września 2023 r. udzielająca pozwolenie na użytkowanie została wydana w trybie szczególnym, tj. przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, a inwestycja formalnie nie została zakończona, wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie stanowiło zatem przeszkody do zainicjowania postępowania administracyjnego w sprawie istotnych odstępstw; II. art. 145 § lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 68 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie przez Sąd, iż brak podpisania protokołu z oględzin z dnia 30 kwietnia 2024 r. przez stronę postępowania dyskwalifikuje ten dokument jako dowód w przedmiotowej sprawie, podczas gdy zgodnie z art. 75 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w przedmiotowym przypadku formalne naruszenie procedury (brak podpisu strony) nie mogło całkowicie pozbawić oględzin mocy dowodowej, skoro ustalenia z tych oględzin korespondowały z innym dowodami, w szczególności ze zdjęciami lotniczymi stanowiącymi zasób geodezyjny załączonym do akt oraz dostępnymi powszechnie na rządowym serwisie geoportal.gov.pl; III. art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, iż organy nadzoru budowlanego nie zgromadziły w sprawie materiału dowodowego, który wskazywałby bezspornie, że rzeczywiście inwestor powiększył przedmiotowego boiska, podczas gdy ze zdjęć lotniczych na które nałożone zostały mapy geodezyjne jednoznacznie wynika, iż obecne boisko znajduje się na działkach nieobjętych pozwoleniem na budowę tj. [...],[...], [...], [...], [...], co wystarczające było do wstrzymania budowy i zainicjowania postępowania w sprawie istotnych odstępstw, bowiem jeżeli zrealizowano obiekt na innych działkach niż projektowano oczywistym jest, iż zwiększono obszar oddziaływania tego obiektu poza działki, na której obiekt budowlany został zaprojektowany (art. 36 ust. 5 pkt 1 P.b.). Podnosząc powyższe zarzuty wnosił o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku; 2. oddalenie skargi Fundacji [...]; 3. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja [...] wnosiła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postepowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadny uznał przede wszystkim zarzut skargi kasacyjnej wskazany w pkt III. W pierwszej kolejności należy jednak zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie powołano pełnego brzmienia przepisu, którego naruszenie zarzucono. Paragraf 1 artykułu 145 p.p.s.a. zawiera bowiem trzy punkty, a punkt 1 dodatkowo zawiera oznaczenie literowe. Niemniej w okolicznościach niniejszej sprawy, w szczególności ze względu na treść zarzutów rozwiniętych następnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, można było jednoznacznie ustalić podstawy kasacyjne. Przechodząc do merytorycznej oceny wyroku Sądu I instancji wypada zgodzić się z zaprezentowanym poglądem, co do tego, że kwestią sporną było ustalenie, czy skarżący samowolnie powiększył odkryte boisko piłkarskie, które wybudował na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 30 kwietnia 2018 r., zmienionej decyzją z 7 kwietnia 2022 r., a w konsekwencji zasadność zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Sąd I instancji obszernie przedstawił kwestię związaną z udzieleniem inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. Faktycznie decyzją z 19 września 2023 r. organ nadzoru budowlanego udzielił skarżącemu pozwolenia na użytkowanie odkrytego boiska piłkarskiego, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] i części działki nr [...], przed wykonaniem wszystkich robót. Wyznaczył też termin zakończenia robót budowlanych do 31 grudnia 2024 r. Do całkowitego zakończenia pozostało wówczas wykonanie piłkochwytu od strony wschodniej i południowej, wykonanie oświetlenia zewnętrznego i murku oporowego od strony wschodniej boiska. Okolicznością niesporną jest to, że kwestionowane przez organy nadzoru budowlanego roboty budowlane były wykonywane już po udzieleniu inwestorowi powyższej zgody na użytkowanie. W związku z tym procedura sprawdzająca przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie jak i sama decyzja w tym przedmiocie nie ma istotnego znaczenia dla oceny robót budowlanych wykonywanych po wydaniu wskazanej decyzji. Niewątpliwie zgodzić się należy ze stanowiskiem organu skarżącego kasacyjnie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych nie oznaczało zakończenia procesu inwestycyjnego, czy zalegalizowania ewentualnych odstępstw, które w przyszłości mogły nastąpić. Prowadzenie procesu naprawczego w oparciu o art. 50-51 P.b. jest dopuszczalne pomimo wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych bez konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego tego pozwolenia, oczywiście w odniesieniu do robót budowlanych wykonywanych po dacie udzielenia tego pozwolenia. Jednakże podsumowując tę część rozważań wskazać należy, że lektura uzasadnienia orzeczenia Sądu I instancji nie daje podstaw do twierdzenia, iż Sąd ten przyjął, że wydanie w przedmiotowej sprawie pozwolenia na użytkowanie stanowi przeszkodę do prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 P.b. Trudno zatem uznać za zasadny zarzut skargi kasacyjnej przedstawiony w pkt. I. Za częściowo uzasadniony należało uznać zarzut wskazany w pkt II skargi kasacyjnej. Należy wskazać, że jakkolwiek protokół oględzin sporządzony w niniejszej sprawie nie został sporządzony zgodnie z art. 68 k.p.a, to mimo to nadal może stanowić dowód w sprawie. Jak bowiem stanowi art. 75 § 1 zd. pierwsze k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Niewątpliwie omawiany protokół nie jest sprzeczny z prawem i może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. W szczególności należy przyjąć, że prawidłowo został określony w protokole wymiar terenu zajętego pod sztuczną trawę. Przy czym nie można przesądzić w tym momencie, czy cały ten teren stanowi boisko. Ta okoliczność nie jest w sprawie kwestionowana. Przechodząc do zasadniczego zarzutu skargi kasacyjnej przypomnieć trzeba, że Sąd I instancji uznał, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie potwierdza bezspornie, że rzeczywiście inwestor powiększył powierzchnię przedmiotowego boiska, zatem brak było podstaw do zastosowania art. 51 w. zw. z art. 36a P.b. Wyraził przy tym pogląd, że położenie sztucznej trawy w miejsce trawy naturalnej nie stanowi robót budowlanych. Pomijając już to, że organ działał na podstawie art. 50, a nie 51 P.b., wskazać należy, że przyjęcie przez Sąd I instancji, iż powiększenie terenu zajętego pod sztuczną trawę polegało na prostym jej położeniu na gruncie nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym. Sięgając do zatwierdzonego projektu budowlanego wskazać trzeba, że inwestycja w postaci odkrytego boiska piłkarskiego ze sztuczną trawą miała być zlokalizowana na działce nr [...] i części działki nr [...] i mieć wymiary 65,40 x 100 m. Z niespornych danych zawartych w protokole oględzin z 30 kwietnia 2024 r. wynika, że wymiary sztucznej murawy to ok. 69,78 m x 109,86 m. Jednocześnie ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć lotniczych wynika, że co prawda teren boiska wyznaczony stosownymi liniami nie zajmuje całej powierzchni wyłożonej sztuczną trawą, niemniej zajmuje częściowo działki [...], [...] i [...], obręb [...] przy ul. T. w O. (zdjęcia powszechnie dostępne pod adresem internetowym geoportal.gov.pl). Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że ułożenie sztucznej (syntetycznej) trawy powinno być poprzedzone ułożeniem miału krzemowego gr. 2 – 3 cm, kruszywa kwarcowego łamanego gr 15 cm, podbudowy stabilizującej pospółka gr. 10 cm. Jednocześnie pod powierzchnią sztucznej trawy miał być wykonany drenaż odprowadzający wody opadowe przenikające przez warstwy przepuszczalne nawierzchni. Wynika z tego, że ułożenie tych warstw wymagało szeregu robót ziemnych poczynając od wybrania odpowiedniej warstwy ziemi, tzw. korytowania, poprzez ułożenie kolejnych warstw podłoża i ich utwardzenie, założenie stosownego drenażu i ułożenie trawy syntetycznej. Niewątpliwie taki zakres robót nie polegał na prostym zastąpieniu trawy naturalnej sztuczną trawą, jak przyjął Sąd I instancji i należało je zakwalifikować jako roboty budowlane. Uwagi te przede wszystkim odnoszą się do tej części boiska, która została powiększona o działki o nr [...], [...], [...]. Brak jest jednak racjonalnych podstaw, aby przyjąć, że pozostała część nowopowstałej nawierzchni ze sztuczną trawą została wykonana w innej technologii. Potwierdza to sam inwestor, który w skardze wskazał, że ten dodatkowy teren wyłożony sztuczną trawą został "wykończony" w taki sam sposób, jak boisko piłkarskie. W tej sytuacji należało uznać powiększenie terenu zajętego ułożeniem sztucznej trawy o ok 17% oraz dodatkowe zajęcie działek dotychczas nie objętych pozwoleniem na budowę pod budowę boiska sportowego jako nie tylko prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie zagospodarowania działki, ale także w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem wszczęcie przez organy nadzoru budowlanego procedury naprawczej w oparciu o art. 50-51 P. b. było zasadne. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - organy administracji prawidłowo zebrały, rozpatrzyły i oceniły zgromadzony materiał dowodowy. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.).