II OSK 511/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zgromadzenia Międzygminnego Z. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 799/15 w sprawie ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Zgromadzenia Międzygminnego Z. w K. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości ryczałtów członków Zgromadzenia Międzygminnego Z. w K. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zgromadzenia Międzygminnego Z. w K. na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego (dalej również jako "Wojewoda") na uchwałę Zgromadzenia Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach (dalej również jako "ZMZWiK") z dnia [...] grudnia 2006 r., w przedmiocie ustalenia wysokości ryczałtów członków ZMZWiK, stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Uchwałą z dnia [...] grudnia 2006 r. Zgromadzenie Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach ustaliło ryczałt w związku z pełnionymi w Międzygminnym Związku Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach funkcjami, odrębnie dla Przewodniczącego Zgromadzenia, Zastępcy Przewodniczącego Zgromadzenia, Sekretarza Zgromadzenia, Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej, Członków Zarządu oraz pozostałych członków Zgromadzenia. W § 3 uchwały ustalono, że ryczałt ulega zmniejszeniu w przypadku nieobecności na posiedzeniu. Wojewoda Świętokrzyski w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, na podstawie art. 93 ust. 1 oraz 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej "u.s.g.") wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem wyżej wymienionej uchwały. Uchwale tej zarzucił naruszenie prawa poprzez podjęcie jej bez podstawy prawnej. Wniósł o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. W odpowiedzi na skargę Międzygminny Związek Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd zaznaczył, że dopuszczalność skargi wynika z przepisów art. 93 ust. 1 w zw. z art. 99 ust. 2 u.s.g. oraz że stosownie do art. 86 tej ustawy, wojewoda jest organem nadzoru we wszystkich sprawach, z wyłączeniem spraw finansowych zastrzeżonych do właściwości regionalnej izby obrachunkowej. Podkreślając, że zaskarżona uchwała nie odwołuje się do żadnego przepisu rangi ustawowej, lecz do zapisu statutu, Sąd I instancji stwierdził, że skoro tak, to pomimo odmiennego określenia świadczenia w uchwale, tzn. "ryczałt", a nie "dieta", uznać należy, że w ocenie ZMZWiK zachodziła tożsamość tych pojęć. Sąd podzielił przedstawione w skardze stanowisko, że pomimo braku legalnej definicji "diety" jest ona rodzajem świadczenia służącego rekompensowaniu strat w normalnie osiąganych dochodach za czas wykonywania funkcji w organach społecznych, albo będącego rodzajem wynagrodzenia dla tych osób, które nie osiągają tego rodzaju świadczeń, stanowiąc rekompensatę za niemożliwość osiągania wynagrodzenia w czasie pełnienia tych funkcji. W ocenie Sądu, stosowanie, na podstawie art. 69 ust. 3 u.s.g., do zgromadzenia związku odpowiednio przepisów dotyczących rady gminy, nie oznacza odesłania tym przepisem do odpowiedniego stosowania przepisów odnoszących się do radnych. Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że rada i radni nie są pojęciami tożsamymi, inny jest bowiem ich status prawny. Odmienna jest także sytuacja prawna radnych i członków zgromadzenia związku międzygminnego, którymi są co do zasady wójtowie gmin uczestniczących w związku. Tym samym nie jest możliwe zastosowanie w odniesieniu do członków zgromadzenia międzygminnego przepisów odnoszących się do radnych. Fakt członkostwa radnego w zgromadzeniu związku może zostać uwzględniony przez radę gminy przy ustalaniu zasad przyznawania diet. Art. 25 ust. 4 stanowiący, że na zasadach ustalanych przez radę gminy, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych odnosi się do radnych, czyli osób wchodzących w skład organu stanowiącego i kontrolnego gminy. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że uprawnionym do ustalenia zasad przyznawania wysokości diet dla członków zgromadzenia, a także dla członków zarządu związku międzygminnego jest to zgromadzenie. Brak jest też racjonalnego powodu, aby przyjąć na podstawie art. 64 ust. 3 i art. 67 ust. 2 pkt 6 u.s.g., że gmina cedując swoje kompetencje na związek międzygminny nie będzie ponosiła kosztów związanych z udziałem jej przedstawicieli w działaniach mających na celu realizację powierzonych zadań, w tym związanych z uczestnictwem w obradach organów związku. Gmina przystępując do związku międzygminnego i decydując się na podjęcie tego typu współpracy, powinna rozważać konieczne nakłady oraz spodziewane korzyści. Proponowana przez Związek interpretacja powołanych przepisów, polegająca na wywodzeniu z nich uprawnień do przyznawania przez zgromadzenie związku diet (ryczałtów) członkom zarządu, członkom związku, nie może być, w ocenie Sądu, uznana za prawidłową. Każde działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, przy czym w zakresie normatywnym, wiążącym się z przyznaniem określonych uprawnień lub nakładaniem obowiązków upoważnienie do podjęcia właściwego aktu musi być skonkretyzowane w przepisach materialnoprawnych. Sąd wskazał, że brak było przepisu obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i brak jest przepisu w obowiązującym stanie prawnym, który dawałby uprawnienie organom zgromadzenia związku międzygminnego do ustalania wysokości diet dla członków zarządu i członków związku międzygminnego. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniósł Międzygminny Związek Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez uznanie, że Wojewoda Świętokrzyski jest podmiotem właściwym do wniesienia skargi, podczas gdy – zważywszy na charakter uchwały – podmiotem takim była właściwa regionalna izba obrachunkowa; 2. art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 49 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez stwierdzenie, że zaskarżona uchwała wydana została bez podstawy prawnej, podczas gdy podstawę taką stanowiły przepisy obowiązującego nadal Statutu Związku, będącego aktem prawa miejscowego; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia w części dotyczącej podstawy faktycznej oraz prawnej rozstrzygnięcia, co w konsekwencji uniemożliwiło dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenia stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że świadczenie wynikające z uchwały stanowi dietę, o której mowa w art. 25 ust. 4 u.s.g., podczas gdy w rzeczywistości świadczenie to stanowi ekwiwalent za pracę wykonywaną na rzecz Związku, co w konsekwencji doprowadziło do błędów przy stosowaniu prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 2 p.p.s.a. wskazać wypada, iż przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn – niż wskazane w punktach 1-5a tego paragrafu – wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W myśl zaś art. 50 § 2 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny – niż wskazany w § 1 tego artykułu – podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, powyższe przepisy zostały naruszone poprzez uznanie, że Wojewoda Świętokrzyski jest podmiotem właściwym do wniesienia skargi, podczas gdy – zważywszy na charakter uchwały – podmiotem takim była właściwa regionalna izba obrachunkowa. Podnosząc powyższy zarzut w jego opisie strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, jaki – jej zdaniem – przepis miałby decydować o właściwości regionalnej izby obrachunkowej i dyskwalifikowałby uprawnienie wojewody jako organu nadzoru do wniesienia przedmiotowej skargi. Z przywołanych w tym zarzucie przepisów nie wynika bowiem jaki organ jest właściwy w omawianej sprawie. Zauważyć trzeba, że ustosunkowując się do dopuszczalności złożenia skargi przez Wojewodę Sąd I instancji podał, że wynika ona z art. 93 ust. 1 w zw. z art. 99 ust. 2 oraz art. 86 u.s.g. Analizowany zarzut został rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Motywując ten zarzut strona przytoczyła art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 1113 ze zm.) i zaznaczając, że w obowiązującym systemie prawnym nie istnieje legalna definicja pojęcia "sprawy finansowe", zawartego w art. 86 u.s.g., wywodziła, że pojęcia tego nie można ograniczać do uchwał i zarządzeń podejmowanych w sprawach wskazanych w cytowanym art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Powołała się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłe w sprawach finansowych i gospodarczych. Kwestionując stanowisko Sądu I instancji w kwestii dopuszczalności skargi wniesionej przez Wojewodę strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, z jakiego przepisu obowiązującej ustawy miałoby wynikać, że Wojewoda Świętokrzyski nie był podmiotem właściwym do wniesienia przedmiotowej skargi, a właściwa była regionalna izba obrachunkowa. Podkreślić należy, że generalnie katalog spraw, w których właściwe są regionalne izby obrachunkowe został określony w art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Zauważyć też trzeba, że przedmiotem skargi Wojewody Świętokrzyskiego było podjęcie uchwały przez Zgromadzenie Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach bez podstawy prawnej, a nie "sprawy finansowe" tego Związku. W tej sytuacji nie można domniemywać kompetencji regionalnej izby obrachunkowej kosztem uprawnień wojewody jako organu nadzoru. Powyższy zarzut skargi kasacyjnej nie znalazł więc usprawiedliwionych podstaw. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 49 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez stwierdzenie, że zaskarżona uchwała wydana została bez podstawy prawnej, podczas gdy podstawę taką stanowiły przepisy Statutu Związku. Przepisy statutu Związku nie były wystarczającą podstawą do podjęcia przedmiotowej uchwały. Podstawę taką stanowić mogły jedynie przepisy ustawowe. Trafnie zatem organ nadzoru uznał, że wspomniana uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, a Sąd I instancji słusznie stanowisko to zaakceptował. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie naruszył art. 141§ 4 p.p.s.a. ani poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia, ani poprzez wadliwe ustalenia stanu faktycznego. Uwzględniając normatywną treść art. 141§ 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8.09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko strony przeciwnej. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę. W odniesieniu do wywodów strony skarżącej kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy przyjmując, że świadczenie wynikające z uchwały stanowi dietę, o której mowa w art. 25 ust. 4 u.s.g., zauważyć wypada, że Sąd I instancji analizował przedmiotowe świadczenie jako dietę, a nie ryczałt, jedynie pod kątem, czy ewentualną podstawą prawną zaskarżonej uchwały mógł być przepis art. 25 ust. 4 u.s.g. Gdyby bowiem istniała taka możliwość, to wówczas byłaby podstawa prawna do podjęcia zaskarżonej uchwały i skarga organu nadzoru nie byłaby uzasadniona. Analiza ta nie zmienia faktu, że nie istniała podstawa prawna, wynikająca z ustawy, do podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia wysokości ryczałtów. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty pozbawione są uzasadnionych podstaw i nie mogły zostać uwzględnione. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, stosownie do art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.