II OSK 508/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 stycznia 2024 r. sygn. akt III SAB/Wr 193/23 w sprawie ze skargi P.J. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 4 stycznia 2024 r., III SAB/Wr 193/23, w wyniku rozpoznania skargi P.S. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej (pkt I.), uznał, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II.), zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III.), przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 700 zł (pkt IV.), zasądzając równocześnie na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt V.). W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że P.J., obywatelka Indii w dniu 8 sierpnia 2022 r. wystąpiła do Wojewody Dolnośląskiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a następnie w związku z niezałatwieniem sprawy pismem z 23 marca 2023 r. złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania administracyjnego, poprzedzoną złożonym ponagleniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wskazując powody uwzględnienia skargi, Sąd I instancji stwierdził, że bez wpływu na wynik sprawy pozostają przepisy ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), dalej: u.p.o.u. Mając na uwadze zakres przedmiotowy i podmiotowy u.p.o.u. z art. 1 ust. 1 i 2, przepisy tego aktu nie mają zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę w niniejszej sprawie, ponieważ strona nie przybyła do Polski w okolicznościach wskazanych w u.p.o.u., a w konsekwencji pozostają bez wpływu na kontrolę legalności tego postępowania dokonywaną przez sąd administracyjny. Sąd I instancji przypomniał, że w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a., ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Przewlekłość postępowania normuje przepis art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, że odnotowania wymaga, iż sprawa skarżącej nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie powinno się określić jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te w niniejszej sprawie zostały przekroczone, gdyż postępowanie toczyło się od sierpnia 2022 r. i do dnia skargi w marcu 2023 r. nie zostało zakończone. Z przedstawionych dokumentów wynika, że organ nie podejmował czynności zmierzających do zakończenia sprawy w sposób właściwy, tj. z zachowaniem czasu niezbędnego dla podjęcia czynności. 31 sierpnia 2022 r. organ wezwał stronę o uzupełnienie wniosku, co strona uczyniła 17 października 2022 r., jednocześnie organ 12 września 2002 r. skierował do strony kolejne obejmujące inny zakres wezwanie o braki wniosku oraz wystąpił do właściwych organów o udzielenie informacji o stronie. Cudzoziemka pismem z 26 września 2022 r. wskazała, że wezwanie z 12 września jest nieuzasadnione, ponieważ organ dysponuje stosownymi informacjami. Powyższe oznacza, jak wskazał Sąd, że działania organu w zakresie wstępnej oceny wniosku były podejmowane w odstępach czasu, które skutkowały kierowaniem wezwań do strony, a następnie organ pomimo udzielenia przez stronę odpowiedzi, nie podejmował żadnych czynności. Do dnia wniesienia skargi organ w żaden sposób nie zajmował stanowiska w sprawie i nie odniósł się do udzielonych przez stronę odpowiedzi. Organ zatem naruszył w istotny sposób terminy wyznaczone na rozpoznanie sprawy, milcząc przez wskazany czas, co każe stwierdzić, że działał przewlekle. W ocenie Sądu I instancji działanie organu naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący i niemający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany jej charakter, sprawa nie wymaga bowiem żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Sąd zauważył, że nie chodziło też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości, ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, jak podkreślił Sąd I instancji, uzasadniała przyznanie na rzecz strony na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sumy pieniężnej. Wojewoda Dolnośląski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 4 w zw. z art.100c ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. poprzez stwierdzenie przewlekłości organu z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100c ust. 4 u.p.o.u. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa; 2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1 a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 4 w związku z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało stwierdzeniem przewlekłości organu z rażącym naruszeniem prawa i przyznaniem stronie skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100d ust. 4 u.p.o.u. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. w okresie do dnia 4 marca 2024 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez Wojewodę Dolnośląskiego na uzasadnionych podstawach. Sąd I instancji dopuścił się bowiem przypisanego mu przez skarżący kasacyjnie organ naruszenia art. 100c ust. 3 pkt 1-2 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1-2 i ust. 4 u.p.o.u. poprzez dokonanie wadliwej wykładni powyższych przepisów, co skutkowało błędnym zastosowaniem w sprawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a., będącym rezultatem przyjęcia przez Sąd, że sposób rozpoznania przez Wojewodę Dolnośląskiego wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy stanowi o przewlekłym prowadzeniu przez organ administracji publicznej postępowania, stan ten ma charakter kwalifikowany (rażący) i zachodzi potrzeba zasądzenia od organu na rzecz skarżącej w okolicznościach faktycznych sprawy sumy pieniężnej. Zasadnicze znaczenie dla podzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów skargi kasacyjnej ma stwierdzenie, że Sąd I instancji, wyznaczając zakres zastosowania art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u., nieprawidłowo uznał, iż kształtuje go w sposób bezpośredni dyspozycja art. 1 ust. 1 i 2 u.p.o.u., przez co przyjęta przez ustawodawcę zasada, zgodnie z którą zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, nie mogła wpływać na ocenę działań podejmowanych w kontrolowanej sprawie przez Wojewodę, jeżeli ich przedmiotem było rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożonego przez obywatela Undii, którego pobyt w Polsce nie ma związku z okolicznościami powołanymi w u.p.o.u. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowane należy uznać stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.o.u. (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r., II OSK 226/24; wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., II OSK 174/24; wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., II OSK 469/24; wyrok NSA z 17 lipca 2024 r., II OSK 470/24; wyrok NSA z 2 lipca 2024 r., II OSK 2574/23; wyrok NSA z 27 czerwca 2024 r., II OSK 2194/23; wyrok NSA z 10 czerwca 2024 r., II OSK 2151/23; wyrok NSA z 27 maja 2024 r., II OSK 31/24; wyrok NSA z 8 maja 2024 r., II OSK 1551/23; wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., II OSK 1114/23; wyrok NSA z 10 sierpnia 2023 r., II OSK 2521/22; wyrok NSA z 4 lica 2023 r., II OSK 2421/22; wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną to zapatrywanie, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela. Zauważyć trzeba, że nie inaczej powyższe zagadnienie ocenia się w piśmiennictwie (por. G. Wymysłowski [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy. Komentarz z wzorami dotyczącymi pobytu, dostępu do rynku pracy, świadczeń społecznych, edukacji i opieki zdrowotnej, red. P. Drembkowski, Warszawa 2022, komentarz do art. 100c, Nb 6; M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Komentarz, red. W. A. Klaus, Warszawa 2022, komentarz do art. 100c, uwaga 2). Powołane przepisy posługują się pojęciem cudzoziemca bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej. Skoro u.p.o.u. nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tego aktu prawnego – definicji legalnej pojęcia cudzoziemca, należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) art. 100a u.c. w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. Wskazane rozumienie pojęcia cudzoziemca jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą ww. przepisy, znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek bezpośredniego związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną. Wbrew przyjmowanemu przez Sąd I instancji założeniu, zakres podmiotowy i przedmiotowy u.p.o.u. unormowany w jej art. 1 ust. 1 nie determinuje znaczenia normatywnego przepisów art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. Jakkolwiek ich dodanie do ustawy w drodze jej nowelizacji dokonanej 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. miało swoje źródło w masowym napływie obywateli Ukrainy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, nie oznacza to jednakże, że cel ww. działań legislacyjnych wiązać należy z wolą uregulowania w omawianym aspekcie wyłącznie sytuacji prawnej tychże obywateli Ukrainy. Wewnętrzna systematyka u.p.o.u. pozwala analizowanej regulacji przypisać autonomiczne znaczenie prawne zorientowane na wprowadzenie szczególnego (czasowego) rozwiązania kształtującego bieg terminów na załatwianie spraw w toku wszystkich postępowań administracyjnych (dotyczących udzielania/zmiany/cofnięcia cudzoziemcom zezwoleń pobytowych), których sprawność regulowana kodeksowymi zasadami ogólnymi oraz wymaganiami przewidzianymi w przepisach u.c., jak przyjął ustawodawca, nie może zostać zachowana z uwagi na nadzwyczajne okoliczności wywołane działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz potrzebę udzielenia pomocy jej obywatelom przybyłym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co nie pozostaje bez wpływu na sposób wykonywania przez właściwe organy prowadzące postępowania w omawianych sprawach powierzonych im zadań. Za przyjętym wnioskiem przemawia również wykładnia historyczna (por. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., II OSK 639/23). Intencją projektodawcy, wyrażoną wprost podczas procesu legislacyjnego (zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z 7 kwietnia 2022 r.) obejmującego projekt rządowy ustawy o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (druk nr 2147, Sejm IX kadencji) było odniesienie skutków stosowania analizowanej regulacji do wszystkich cudzoziemców. Mając na uwadze datę złożenia przez skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (8 sierpnia 2022 r.), skutek nierozpoczęcia biegu terminu na załatwienie sprawy zainicjowanej żądaniem skarżącej, wynikający z wejścia w życie z dniem 15 kwietnia 2022 r. art. 100c ust. 1 u.p.o.u., nie pozwalał, uwzględniając dodatkowo normę art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 i 4 u.p.o.u., sposobu rozpatrywania wniosku skarżącej, prowadzącego do niewydania przez Wojewodę Dolnośląskiego wnioskowanej decyzji do dnia wniesienia przez cudzoziemkę skargi, kwalifikować jako formy przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., wraz z nadaniem temu stanowi cechy rażącego naruszenia prawa, a także obejmować go sankcją wyrażającą się w zastosowaniu w stosunku do organu środka o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., wbrew treści przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów u.p.o.u. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.