II OSK 508/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [....] S. [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 62/18 w sprawie ze skargi [...] S. [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2017 r., znak [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia pomieszczeń do właściwego stanu sanitarno-technicznego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 62/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie nakazu doprowadzenia pomieszczeń do właściwego stanu sanitarno – technicznego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., zobowiązującą [...] sp. z o.o. w K. (dalej Szpital) do usunięcia nieprawidłowości w stanie sanitarno – technicznym Oddziału Anestezjologii i Intensywnej Terapii, wskazanych w protokole kontroli z dnia [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2017 r. przez pracowników Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na szpitalnym Oddziale Anestezjologii i Intensywnej Terapii stwierdzono niewłaściwy stan sanitarno – techniczny wszystkich pomieszczeń oddziału oraz części sprzętów i wyposażenia. Ustalono, że stwierdzone nieprawidłowości (m.in. zniszczone płytki podłogowe, płytki ścienne z wystającymi elementami instalacji, zniszczone okna, stolarka drzwiowa oraz blaty roboczo - zabiegowe) wpływają na pogorszenie właściwości użytkowych i sprawności technicznej oddziału, a tym samym rodzą trudności w utrzymaniu reżimu sanitarnego oraz zabezpieczenia przeciwepidemicznego. Wykazane uchybienia powodują, że w kontrolowanych pomieszczeniach nie można w skuteczny sposób przeprowadzić procesu mycia i dezynfekcji, co skutkuje naruszeniem art. 22 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r., poz. 1866), dalej "ustawa o zapobieganiu chorobom zakaźnym". Organ uznał, że utrzymanie prawidłowego reżimu sanitarno - higienicznego jest w tej sprawie priorytetem, gdyż zaniechanie niezwłocznego usunięcia nieprawidłowości może stanowić źródło zagrożenia zdrowia i życia zarówno dla pacjentów, jak i personelu placówki medycznej. Odnosząc się do wyznaczonego na 31 grudnia 2017 r. terminu usunięcia nieprawidłowości, organ odwoławczy podniósł, że termin ten jest konsekwencją szczególnego profilu działalności zobowiązanego (udzielanie świadczeń zdrowotnych) oraz charakteru oddziału, na którym stwierdzono nieodpowiedni stan sanitarno - techniczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Szpitala na opisaną powyżej decyzję. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nałożenie na Szpital obowiązku usunięcia nieprawidłowości zostało poprzedzone kontrolą, której wyników Szpital nie kwestionował. Sam fakt naruszeń standardów higieniczno – sanitarnych na oddziale był oczywisty, a istnienie zagrożenia zakażeniami nie mogło budzić wątpliwości. Odnosząc się do zarzutów Szpitala, jakoby obowiązek nałożony zaskarżoną decyzją był niewykonalny, Sąd pierwszej instancji wskazał, że wyznaczenie "półrocznego" terminu usunięcia nieprawidłowości nie mogło być uznane za nałożenie obowiązku niewykonalnego, nawet jeśli wziąć pod uwagę profesjonalne wymogi przygotowania planów, a także przeprowadzenia czynności wymaganych przez przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych, ponieważ z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludzi, mienia, względy techniczne, czy ekonomiczne utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji. Sąd pierwszej instancji podkreślił przy tym, że kolizja dwóch wartości: sprawności i niezwłoczności wykonania obowiązku prawnego oraz zgodności sposobu działania zobowiązanego z przepisami prawa przewidującymi rozmaite wymogi proceduralne lub nawet materialnoprawne, nie jest rzadkim przypadkiem w praktyce stosowania prawa przez organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne i wymaga przeprowadzenia procesu tzw. "ważenia zasad prawa", aby w możliwie najwyższym stopniu dążyć do wykonania obu obowiązków. Sąd pierwszej instancji uznał, że wobec niewykazania przez Szpital, że podjął odpowiednie i jednocześnie możliwe działania w celu wykonania obowiązku usunięcia stwierdzonych naruszeń, nie można było uznać jego skargi za zasadną. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Szpital, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja organu drugiej instancji była wadliwa, a to wobec niewyjaśnienia przez organ stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i w konsekwencji błędne uznanie, że wyznaczony przez organ termin czterech miesięcy do wykonania przez Szpital remontu Oddziału Anestezjologii i Intensywnej Terapii jest wystarczający. W oparciu o powyższy zarzut Szpital wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że stan pomieszczeń Oddziału Anestezjologii i Intensywnej Terapii, konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak też względy techniczne i ekonomiczne utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji w terminie wskazanym przez organ. W ocenie Szpitala, Sąd pierwszej instancji nie rozpatrzył argumentacji przedstawionej przez Szpital, stanowiącej podstawę do kwestionowania wskazanego przez organy inspekcji sanitarnej terminu do wykonania prac. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, w ocenie Szpitala, nie było możliwe wykonanie obowiązku nałożonego przez organy w zakreślonym terminie z uwagi na obowiązki nałożone na Szpital, a wynikające z przepisów obowiązującego prawa. Szpital wskazał, że wykonał zalecenia zawarte w protokole kontroli, których wykonanie było możliwe bez konieczności przeprowadzenia postępowania w trybie ustawy prawo zamówień publicznych i jednoczesnej konieczności zawieszenia bądź przeniesienia działalności medycznej oddziału. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie jest zasadny. W pierwszej kolejności wskazać należy, że obydwa powołane w zarzucie kasacyjnym przepisy mają charakter wynikowy i nie mogą samodzielnie stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie tylko przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. wyr. NSA z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 383/20). Sposób sformułowania podstawy kasacyjnej nie odpowiada zatem zasadniczo wymogom, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna, mimo to Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił, że wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasem możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i tym samym może być w ten sposób zrealizowany nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek, o którym mowa w art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Nie można zgodzić się ze stroną skarżąca kasacyjnie, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w tej sprawie przez organy inspekcji sanitarnej oraz ocena przez Sąd pierwszej instancji czynności procesowych podjętych w toku tego postępowania przez organy naruszały obowiązujące przepisy prawa. Podstawowym dowodem w sprawie był protokół czynności kontrolnych przeprowadzonych przez pracowników inspekcji sanitarnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] w dniu [...] lipca 2017 r. na szpitalnym Oddziale Anestezjologii i Intensywnej Terapii, stwierdzający nieodpowiadający wymogom art. 22 ust. 1 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym, stan sanitarno - techniczny pomieszczeń oddziału, części ich wyposażenia oraz sprzętu, a także istnienie zagrożenia zakażeniami. Wnioski płynące z protokołu, że niewłaściwy stan sanitarno - techniczny oddziału wpływa na pogorszenie jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, a tym samym rodzi trudności w utrzymaniu reżimu sanitarnego oraz zabezpieczenia przeciwepidemicznego, nie budzą w sprawie wątpliwości i nie były kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie w toku postępowania. Osią sporu jest natomiast w tej sprawie termin nałożonego na stronę skarżącą kasacyjnie obowiązku wykonania prac doprowadzających pomieszczenia i wyposażenie oddziału do prawidłowego stanu sanitarno – technicznego. Nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił podnoszonych przez Szpital okoliczności faktycznych świadczących o tym, że termin czterech miesięcy na wykonanie prac dostosowujących był niewystarczający do zachowania tego terminu. Po pierwsze wskazać należy, że sąd pierwszej instancji powinien odnieść się do wszystkich zarzutów skargi, jednakże nie można uznać, że ma zawsze obowiązek ustosunkować się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyr. NSA z 18 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3886/13). Niezależnie od tego, okoliczności podniesione w skardze kasacyjnej, które w ocenie strony wnoszącej ten środek zaskarżenia nie zostały wystarczająco przeanalizowane w sprawie, tj.: "zakres prac wskazany przez organy inspekcji sanitarnej wymaga przeprowadzenia remontu niemalże całego oddziału"; "przedmiotem działalności skarżącej spółki jest udzielanie świadczeń zdrowotnych, a zatem remont oddziału wymaga zabezpieczenia funkcjonowania oddziału m.in. poprzez zapewnienie innej lokalizacji, w której udzielane będą świadczenia zdrowotne, przeznaczonej do wykonywania działalności tego rodzaju"; "wykonanie obowiązku wymaga wykonania określonej dokumentacji techniczno – budowlanej"; "skarżąca spółka jest zobowiązana do stosowania przepisów ustawy - Prawo zamówień publicznych w celu wyłonienia wykonawców, którzy wykonają dokumentację techniczną i przeprowadzoną prace remontowe", pokrywają się z zakresem okoliczności powołanych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę zgłaszane przez skarżącą okoliczności, niemniej jednak, podobnie jak organ odwoławczy, nie ocenił ich jako wystarczające do zakwestionowania ustalonego terminu realizacji nałożonego obowiązku z uwagi na pozostałe okoliczności faktyczne sprawy, które uznane zostały za priorytetowe. Dostrzegalna w tej sprawie kolizja interesu publicznego/społecznego (zdrowie publiczne) oraz indywidualnego placówki zdrowotnej powodowała niewątpliwie konieczność określenia na podstawie ustalonych okoliczności faktycznych sprawy warunkowego pierwszeństwa któregoś z nich. Jeżeli w sprawie dochodzi do konkurencyjnego styku wartości z zakresu obydwu kategorii interesów organy administracji publicznej oraz sąd administracyjny muszą ustalić, która z nich ma większą doniosłość, mając na uwadze stan faktyczny konkretnej sprawy. Nie oznacza to pominięcia któregoś z interesów, gdyż mogą zostać one uwzględnione gradacyjnie - w większym bądź mniejszym stopniu, zależnie od okoliczności sprawy. Działania organów Inspekcji Sanitarnej opierają się na przepisach ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z dnia 14 marca 1985 r. (Dz. U. 2017 r., poz. 1261), która w art. 1 stanowi, że ustrojowym zadaniem tego organu jest strzeżenie wymogów interesu publicznego w postaci zdrowia publicznego. Państwowa Inspekcja Sanitarna jest nie tylko uprawniona, ale wręcz zobowiązana do ochrony życia i zdrowia obywateli i w celu realizacji tych obowiązków może zastosować środki władcze, niejednokrotnie o dużym stopniu uciążliwości dla adresatów takich decyzji. Powyższa zasada znajduje szczególne zastosowanie w przypadku kontroli działalności medycznej, kiedy to organy inspekcji sanitarnej mają na uwadze interes pacjentów. Tak też było w sprawie niniejszej, ponieważ adresatem obowiązku przeprowadzenia czynności naprawczych był podmiot o szczególnym profilu działalności, mianowicie placówka udzielająca świadczeń zdrowotnych - szpital. Powierzchnie użytkowe w tego typu placówkach są potencjalnym miejscem rozwoju chorobotwórczych drobnoustrojów, zagrażających przebywającym w nim pracownikom medycznym oraz pacjentom, potencjalnie w wyższym stopniu narażonych na skutki zetknięcia z nimi z uwagi na uszczerbek na zdrowiu. Z tego względu utrzymywanie prawidłowego reżimu sanitarno - higienicznego w podmiotach leczniczych jest niewątpliwie sprawą priorytetową, na co zasadnie zwróciły uwagę zarówno organy orzekające w sprawie, jak i Sąd pierwszej instancji. Co więcej, oddział szpitala, na którym organy inspekcji sanitarnej stwierdziły nieprawidłowości w stanie higieniczno - sanitarnym (Oddział Anestezjologii i Intensywnej Terapii), jest oddziałem o szczególnym charakterze, ponieważ znajdujący się tam pacjenci są w stanie krytycznym, bezpośrednio zagrażającym życiu i wymagają nieustannego monitorowania funkcji życiowych. Biorąc pod uwagę charakter kontrolowanego oddziału, uwzględnić należy, że pomieszczenia wchodzące w jego skład oraz ich wyposażenie powinny nieustannie funkcjonować z przestrzeganiem wysokiego reżimu sanitarnego. Z protokołu kontroli oddziału z dnia [...] lipca 2017 r. wynika, że wykazane podczas kontroli nieprawidłowości w postaci uszkodzeń powierzchni ścian, sufitów, okien, czy blatów roboczo – zabiegowych, będących wyposażeniem przedmiotowego oddziału, powodują, że w pomieszczeniach oddziału nie można w skuteczny sposób przeprowadzić procesu mycia i dezynfekcji, co sprawia, że pacjenci znajdujący się na tym oddziale narażeni są na destrukcyjne, uwzględniwszy ich krytyczny stan zdrowia, działanie drobnoustrojów chorobotwórczych. Czynności kontrolne w sprawie zostały zresztą wszczęte wskutek stwierdzonego u jednego z pacjentów oddziału zakażania bakterią Klebsiella, co - w przypadku niezwłocznego niedoprowadzenia oddziału do wymogów sanitarno - technicznych – powodowałoby ryzyko powielania się tego zagrożenia u pozostałych pacjentów oddziału z osłabioną odpornością na infekcje. Nie ulega zasadniczo wątpliwości, że ratio legis regulacji zawartej w art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który był podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, jest natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego już na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń (por. wyr. NSA z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 811/16). Z tych przyczyn przychylić się należy do wniosku organów oraz Sądu pierwszej instancji, że niezwłoczne nieusunięcie stwierdzonych nieprawidłowości przez Szpital skutkowałoby dalszym pogorszeniem stwierdzonych uchybień, przy czym aspekt bezpieczeństwa epidemiologicznego związanego z funkcjami pomieszczeń Oddziału Anestezjologii i Intensywnej Terapii, przemawiający za tym interes publiczny, jak również słuszny interes pacjentów powinien być wartością nadrzędną. Nie oznacza to, że interes Szpitala został w sprawie pominięty, a argumenty przemawiające na jego rzecz nierozważone. Przy ocenie terminu wykonania obowiązku nałożonego kontrolowaną decyzją, istotny jest zakres prac dostosowujących, do wykonania których zobowiązany został Szpital. Doprowadzenie oddziału do stanu zgodnego z wymogami sanitarno – technicznymi nie jest bowiem uzależnione od jego generalnego remontu. Zakres ten nie generuje również obowiązku wykonania prac budowlanych wymagających zgromadzenia złożonej pod względem technicznym i rozbudowanej dokumentacji budowlanej, ani poszukiwania w procedurze przetargowej podmiotów z wąskiego grona usługodawców. O zabezpieczeniu w postępowaniu administracyjnym interesu Szpitala świadczyło, że doprowadzenie pomieszczeń i wyposażenia oddziału do właściwego stanu sanitarno – technicznego mogło być wykonane w ramach realizacji programu dostosowania w uzgodnieniu z organem, o czym organ poinformował Szpital w piśmie z dnia 25 września 2017 r. Co więcej, przekroczenie przez stronę skarżącą zakreślonego terminu wykonania obowiązku nie jest związane z sankcją pieniężną. Ponadto uwzględnić należało, że zakres prac remontowych aktualnych do wykonania na dzień wniesienia skargi kasacyjnej pozostawał węższy w stosunku do nałożonego zaskarżoną decyzją z 2017 r., ponieważ w skardze kasacyjnej strona skarżąca podniosła, że część z nałożonych na nią obowiązków na dzień wniesienia środka zaskarżenia została już przez nią wykonana. Na wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu nie mogło też wpłynąć równoległe przeprowadzanie przez Szpital remontu Szpitalnego Oddziału Ratunkowego. Na remont SOR-u Szpital uzyskał bowiem dofinansowanie z Ministerstwa Zdrowia. Tak więc remont innego oddziału szpitalnego nie może być okolicznością wyłączającą obowiązek niezwłocznego zniesienia nieodpowiednich warunków sanitarnych, zagrażających zdrowiu i życiu pacjentów Oddziału Anestezjologii i Intensywnej Terapii. W żaden sposób nie można również podzielić argumentacji skarżącej, jakoby Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że stan pomieszczeń i wyposażenia Oddziału Anestezjologii i Intensywnej Terapii, konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak też względy techniczne i ekonomiczne utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę jej niewykonalności. Niewykonalność obowiązku nałożonego decyzją administracyjną jest interpretowana w orzecznictwie sądów administracyjnych ściśle. Musi mieć ona charakter obiektywny i nieusuwalny. Przyjmuje się, że konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, trudności techniczne lub ekonomiczne z wyegzekwowaniem wykonania obowiązku nałożonego decyzją, choćby bardzo poważne, jak również negatywne stanowisko jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją. Decyzji nie można uznać za niewykonalną jedynie dlatego, że jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, spowoduje trudności w wykorzystaniu urządzeń technicznych lub wymaga znacznych nakładów finansowych (por. wyr. NSA z 5 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 606/17). W świetle powyżej zaprezentowanych rozważań nie budzi zatem wątpliwości, że charakter powołanych przez stronę skarżącą okoliczności nie świadczy o niewykonalności zaskarżonej decyzji (nałożonego nią obowiązku). Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem przewodniczącego wydziału, wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze. zm.).