II OSK 502/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wrocławskiego Przedsiębiorstwa [....] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 580/19 w sprawie ze skargi Wrocławskiego Przedsiębiorstwa [....] na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [....] czerwca 2019 r. nr [....] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Sygn. skt II OSK 502/20 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 29 października 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 580/19) oddalił skargę Wrocławskiego (...) we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia (..)(nr (...) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia decyzją z dnia (...)r. (nr (...) orzekł o nałożeniu obowiązku przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych. Odwołanie od tej decyzji wniosło Wrocławskie (...). Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB") postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2019 r. (nr (...)) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od opisanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji. Wrocławskie (...) złożyło wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. We wniosku tym podano, że przekroczenie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od strony, gdyż było wynikiem pomyłki pracownika sekretariatu, który przekazywał przesyłkę do faktycznej siedziby zarządu w Łodzi z błędną adnotacją, że odebrano ją dnia (...).2018 r. (zamiast dnia (...) 2018 r.). Do wniosku załączono odwołanie, decyzję organu pierwszej instancji oraz wydruk z systemu obiegu korespondencji "Sekretariat" z błędnie wpisaną datą odbioru decyzji. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z (...) czerwca 2019 r. (nr (...) odmówił wnioskodawcy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od wskazanej na wstępie decyzji. W ocenie organu administracji nie było podstaw do uwzględnienia przedmiotowego wniosku, bowiem przytoczone okoliczności wskazują na niedbalstwo strony w sposobie zorganizowania obiegu dokumentów. Organ administracji zwrócił uwagę, że skoro faktyczna siedziba zarządu skarżącej znajduje się w Łodzi, a nie we Wrocławiu, to nie było żadnych przeszkód, by w postępowaniu administracyjnym wskazać właśnie adres w Łodzi, jako adres korespondencyjny dla strony. Także okoliczność odkładania odwołania na ostatnią chwilę wskazuje na brak staranności. Ponadto skarżąca powinna uprawdopodobnić podnoszone okoliczności stosownym oświadczeniem pracownika oraz potwierdzić wiarygodność wydruku z sytemu obiegu korespondencji "Sekretariat" zważywszy, że system ten umożliwia wprowadzanie zmian. Wrocławskie (...) w skardze na opisane postanowienie DWINB z dnia (...). do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzuciło naruszenie art. 58 § 2 w zw. z art. 59 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niezasadną odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Żądało m in. dopuszczenia dowodu z dokumentu w postaci oświadczenia pracownika potwierdzającego okoliczności przywoływane przez skarżącą. W skardze podniesiono również, iż nie można zgodzić się z organem administracji, jakoby obieg korespondencji u skarżącej zorganizowany był w sposób niedbały. Tego typu sytuacja miała charakter wyjątkowy, zdarzyła się po raz pierwszy, mimo że skarżąca wcześniej wielokrotnie była uczestniczką postępowań administracyjnych prowadzonych m.in. przed organami nadzoru budowlanego. Nie można też czynić skarżącej zarzutu z faktu wniesienia odwołania w ostatnim dniu, skoro ma ona do tego pełne prawo. Jedyną przyczyną uchybienia terminu był incydentalny błąd pracownika (pracującego dotychczas wzorowo), czego skarżąca nie mogła przewidzieć, ani też temu przeciwdziałać. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 października 2019 r. oddalił skargę. Uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przywrócenie terminu do wniesienia odwołania usprawiedliwić mogą tylko wyjątkowe sytuacje, nadzwyczajne i niezależne od strony, a więc przez stronę niezawinione. Innymi słowy, nie będzie podstaw do przywrócenia terminu w przypadku, gdy okoliczności uniemożliwiające terminowe dokonanie czynności mają charakter zwyczajny (typowy), tj. były do przewidzenia przez stronę, bądź też mają wprawdzie charakter nadzwyczajny, jednak zostały spowodowane wyłącznie przez stronę. W ocenie sądu I instancji przytoczone przez skarżącą okoliczności faktyczne sprawy nie dają podstaw do przywrócenia terminu. Zauważył przy tym WSA we Wrocławiu, że problematyka błędu pracownika strony, jako przyczyny niezachowania przez stronę terminu procesowego, była już wielokrotnie rozpatrywana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielił stanowisko, według którego strona ponosi odpowiedzialność za działania wszystkich osób, przy pomocy których dokonuje czynności. Odpowiedzialność za działania tych osób jest oceniana pod względem należytej staranności działań samej strony. Przesłanka należytej staranności w odniesieniu do strony będącej jednostką organizacyjną jest rozpatrywana w odniesieniu do odpowiedzialności jednostki za dobór osób (pracowników), którym powierza wykonanie określonego zadania (należącego do jego obowiązków). Nie budzi przy tym wątpliwości, że strona ponosi konsekwencje działań swoich pracowników. Akcentował sąd I instancji, że na stronie ciążył też obowiązek zorganizowania i sprawowania odpowiedniej kontroli nad pracownikami, których działania w ramach czynności w postępowaniu zawsze będą uznawane za działania samej strony (wyrok NSA z 29 sierpnia 2017 r., II FSK 2003/15). Błędy pracowników, czy też innych osób działających na rzecz strony traktowane muszą być jak błędy samej strony. Podkreślał WSA we Wrocławiu, że Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że w przeciwnym wypadku doszłoby do nieuzasadnionego różnicowania sytuacji prawnej strony działającej osobiście (którą obciążają popełnione przez nią błędy czy pomyłki) i strony działającej za pośrednictwem osób trzecich (których ewentualne błędy czy pomyłki miałyby strony nie obciążać). W konsekwencji, do przesłanek negatywnych przywrócenia terminu należy zaliczyć także przypadki zaniedbań pracownika odpowiedzialnego za sprawy napływającej korespondencji w zakładzie osoby prawnej (wyroki NSA: z dnia 9 II 2000 r., I SA/Gd 1288/99; z dnia 10 VIII 2017 r., I OSK 2912/15). W okolicznościach sprawy, w ocenie sądu I instancji, orzekający organ administracji nie miał więc podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, tak więc zasadnie odmówił jego przywrócenia. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 29 października 2019 r. wniosło Wrocławskie (...). Skargę tę oparto na podstawie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wskazano na naruszenie następujących przepisów: 1. art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad słuszności, a nie legalności; 2. art. 151 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 58 par. 1 k.p.a. poprzez "oddalenie skargi na decyzję organu II instancji’ pomimo, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a. wobec utrzymania w mocy "decyzji organu I instancji' wydanej z pogwałceniem art. 58 par. 1 k.p.a. w sytuacji, w której skarżąca co najmniej uprawdopodobniła, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB dla m. Wrocławia z (...) 2018 r., skoro dopełniła staranności wymaganej od przeciętnego uczestnika obrotu gospodarczego, organizując obieg korespondencji w sposób umożliwiający zachowanie terminów wymaganych przepisami prawa, natomiast w realiach sprawy uchybienie terminu było wynikiem incydentalnej pomyłki sekretariatu zarządu spółki, czego organ ten nie był w stanie przewidzieć. Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Żądała też zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a. Nietrafny był zarzut naruszenia art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W tym zakresie skarga kasacyjna wskazywała na niewłaściwe zastosowanie powołanego przepisu, gdyż "przyjęte przez sąd I instancji rozstrzygnięcie dokonane zostało z punktu widzenia zasad słuszności, a nie legalności'. Zajmując stanowisko względem tego zarzutu podkreślić przede wszystkim należy to, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym. Wskazanie w ramach podstaw kasacyjnych naruszonych przepisów prawa powinno obejmować: numer artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i innych jednostek redakcyjnych ustawy (por. np. NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r.; sygn. akt II GSK 1449/10) oraz zawierać wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej winno zatem obejmować powołanie konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu, który w ocenie skarżącego kasacyjnie został naruszony przez sąd I instancji. Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że niezalenie od przyjętej konstrukcji ocenianego zarzutu, wskazującego wyłącznie przepis ustawy ustrojowej, powołanie art. 1 tej ustawy, bez powołania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, świadczy o braku należytej precyzji w formułowaniu podstawy skargi kasacyjnej. Dostrzec bowiem trzeba, że wskazany przepis składa się z dwóch jednostek redakcyjnych (paragrafów), co nakazywało precyzyjnie wskazać ten paragraf, którego naruszenie zarzucić chciała skarżąca kasacyjnie spółka. Nie było zatem poprawne ani skuteczne dla podważenia zaskarżonego wyroku - powołanie się ogólnie na art. 1 ustawy, bez dokładnego wskazania jednostki redakcyjnej tego przepisu. Nadto podkreślić trzeba, że analiza przyjętych przez sąd I instancji motywów rozstrzygnięcia nie pozwala na podzielenie stanowiska skargi kasacyjnej, iż sąd I instancji orzekał w oparciu o "zasady słuszności’, a nie kryterium legalności kontrolowanego aktu. WSA we Wrocławiu jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał art. 58 par. 1 k.p.a. oraz przedstawił miarodajne dla oceny tej sprawy poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przyjęty zatem przez sąd I instancji sposób prezentowania motywów rozstrzygnięcia sprawy nie odwoływał się do "względów słuszności’, lecz oparty został na konkretnych, prezentowanych w orzecznictwie sądowym poglądach, stanowiących wykładnię przepisu będącego podstawą prawną rozstrzygnięcia. Nie był także zasadny zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 58 par. 1 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie spółka wskazywała w zakresie tego zarzutu, że uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB dla miasta Wrocławia z (...) 2018 r., dopełniając staranności wymaganej od przeciętnego uczestnika obrotu gospodarczego, organizując obieg korespondencji w sposób umożliwiający zachowanie terminów wymaganych przepisami prawa, a w realiach sprawy uchybienie terminu było wynikiem incydentalnej pomyłki sekretariatu zarządu spółki, czego organ ten nie był w stanie przewidzieć, W ocenie NSA stanowisko to nie jest jednak uprawnione. Zastosowanie instytucji przywrócenia terminu uzależnione jest od uprawdopodobnienia, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy strony (art. 58 par. 1 k.p.a.). Brak winy definiowany jest jako sytuacja nagła i niezależna od wiedzy i woli zainteresowanego. Jest to pojęcie bliskie pojęciu siły wyższej (tak wyrok NSA z 11.04.2018 r., sygn. akt II OSK 2401/17). Za zdarzenia wyczerpujące pojęcie braku winy uznaje się w szczególności pożar, powódź, huragan, przerwę w komunikacji, strajk, nagłą i ciężką chorobę. Badając przesłankę braku winy, orzecznictwo sądowe posługuje się kryterium obiektywnego miernika staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy (tak NSA w wyroku z 15.11.2017 r., sygn. akt II OSK 94/17). Stanowisko to wywodzi się z formułowanego wobec strony obowiązku zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowych (tak NSA w wyroku z 16.02.2017 r., sygn. akt II GSK 1503/15). W realiach ocenianego przypadku stwierdzić należy, że uchybienie przez spółkę terminu do wniesienia odwołania było wynikiem błędu (zaniedbania) popełnionego przez pracownika skarżącej kasacyjnie, który omyłkowo wpisał błędną datę odbioru przyjętej korespondencji. W tych okolicznościach zasadnie uznał sąd I instancji, że brak jest podstaw do przyjmowania braku winy spółki w uchybieniu terminu. W żadnym bowiem razie o braku winy w dopełnieniu wymogów procesowych nie mogą stanowić nieprawidłowości organizacyjne spółki oraz zaniedbania jej pracowników (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2001 r. sygn. akt IV SA 1340/99). Trafnie więc akcentował sąd I instancji, iż błędy pracowników, czy też innych osób działających na rzecz strony, traktowane muszą być jak błędy samej strony. Takim zawinionym uchybieniem był brak należytej staranności działającego na rzecz strony pracownika, przyjmującego napływającą korespondencję. Jak zaś wyżej wskazano, skarżąca kasacyjnie spółka ponosi odpowiedzialność za działania wszystkich osób, przy pomocy których dokonuje czynności. W tym stanie rzeczy należało zatem przyjąć, iż skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, co nakazywało orzec o jej oddaleniu, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.