II OSK 498/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 października 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 680/24 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 3 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 15 października 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 680/24, oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 3 czerwca 2024 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji pismem z 13 grudnia 2023 r. A. W. - dalej: "skarżąca" wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków wolnostojących w zabudowie siedliskowej na działce o identyfikatorze [...] w miejscowości N. D. Burmistrz Ł. decyzją z 13 marca 2024 r. nr [...] odmówił Skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie siedliskowej, na terenie działki nr [...] obręb ewidencyjny N. D., gmina Ł. Jako powód odmowy Burmistrz wskazał niespełnienie przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Odwołując się Skarżąca podkreśliła, że stosownie do art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wymogu "dobrego sąsiedztwa" nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przepis ten nie wymaga, aby wnioskujący o ustalenie warunków zabudowy był rolnikiem czy zamieszkiwał na terenie gminy, gdzie znajduje się gospodarstwo rolne. Z przedłożonych przez Skarżącą dokumentów wynika zaś, że łączna powierzchnia gospodarstwa rolnego, z którą związana będzie planowana zabudowa wynosi 10,453 ha i przekracza średnią wielkość gospodarstwa rolnego na terenie gminy Łabiszyn. Odwołująca podniosła ponadto, że jest wpisana do ewidencji producentów rolnych oraz składała wnioski o płatności obszarowe, co świadczy o fakcie osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego obejmującego gruntu rolne wskazane we wniosku. W wyniku rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy – dalej: "Kolegium", decyzją z dnia 3 czerwca 2024 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium wnioskodawczyni nie wykazała, aby planowane przedsięwzięcie służyło prowadzeniu działalności o charakterze rolniczym. Trudno bowiem przyjąć, że budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych stanowiła element zabudowy zagrodowej. O ile zwykle budowę "zagrody" inicjuje budowa budynku mieszkalnego, wokół którego powstaje zabudowa uzupełniająca tworząc funkcjonalną całość, to musi istnieć pewien związek funkcjonalny pomiędzy wszystkimi elementami zagrody (budynkiem mieszkalnym, budynkami inwentarskimi, urządzeniami). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła A. W., postulując jej uchylenie decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak podniesiono w uzasadnieniu w aktach sprawy znajduje się kopia decyzji Burmistrza Ł. z dnia 31 października 2023 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz budynku garażowego w ramach zabudowy zagrodowej na terenie działki nr [...] w obrębie N. D. W aktach sprawy znajdują się także kopie wniosków o przyznanie płatności obszarowych na rok 2023 i na rok 2024. Z porównania dołączonych do tych wniosków kopii map wynika, że działka nr [...] o powierzchni 8,44 ha, objęta wnioskiem na rok 2023, została podzielona na 15 działek, w tym jedna stanowiąca niejako "drogę wewnętrzną" dla pozostałych 14 działek. Wśród tych działek znajdują się działki nr [...] oraz objęta przedmiotowym wnioskiem działka nr [...], na których zgodnie z wydaną już decyzją o warunkach zabudowy oraz złożonymi wnioskami o warunki zabudowy, miałoby się znaleźć w sumie 11 budynków mieszkalnych. Sąd Wojewódzki zauważył, że wydzielone działki, poza działką stanowiącą "drogę wewnętrzną" mają zbliżone powierzchnie (np. sąsiadujące ze sobą działki nr [...] i nr [...] mają po ok. 3500 m2). Wydzielone działki obejmują całość poprzednio istniejącej działki nr [...] o powierzchni 8,44 ha, a więc stanowią zdecydowaną większość gospodarstwa rolnego Skarżącej obejmującego 10,453 ha. Biorąc powyższe pod uwagę, w szczególności zważywszy na układ i wielkość wyżej opisanych działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego Skarżącej, Sąd rozpoznający skargę uznał, że budowa wszystkich planowanych budynków (w tym trzech budynków mieszkalnych objętych przedmiotowym wnioskiem), jak słusznie zauważa Kolegium, doprowadziłoby do stworzenia osiedla mieszkaniowego, a nie kompleksu budynków o charakterze zabudowy zagrodowej. Zdaniem Sądu meriti trudno przy tym przyjąć, że składane wnioski obejmują różne warianty zabudowy zagrodowej. Wnioski obejmują nie jedną, ale kilka różnych działek. Brak jest przy tym racjonalnego wytłumaczenia, dlaczego rolnik poszukując najlepszego miejsca pod zabudowę zagrodową wydziela jednocześnie, aż 14 działek obejmujących większość gospodarstwa rolnego, przy czym są to działki sąsiadujące ze sobą na obszarze niewykazującym istotnych różnic co do ukształtowania i właściwości terenowych sprzyjających lub niesprzyjających zabudowie. Powyższe, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wskazuje na zasadność twierdzenia organu, że wskazane we wniosku planowane trzy budynki mieszkalne, zważywszy na konkretne właściwości gospodarstwa rolnego oraz sposób jego wykorzystania przez Skarżącą, nie mogą być uznane za budynki wchodzące w skład planowanej zabudowy zagrodowej tj. budynki funkcjonalnie związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Nie jest zatem możliwe ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem Skarżącej, przy zastosowaniu wynikającego z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. pominięcia badania, czy planowana zabudowa spełnia warunek "dobrego sąsiedztwa" wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Słusznie przy tym organ zwrócił uwagę, że Skarżąca nie wyjaśniła w jakim zakresie budynki objęte wnioskami o ustalenie warunków zabudowy są niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Przy braku takiej odpowiedzi organ, stosownie do art. 80 K.p.a., winien swoją ocenę o możliwości zaliczenia danej zabudowy do "zabudowy zagrodowej" dokonać na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a więc nie pomijając ww. okoliczności co do zmiany podziału geodezyjnego terenu gospodarstwa wskazujących, zgodnie z doświadczeniem życiowym, na możliwy, inny niż rolniczy sposób wykorzystania nieruchomości. Końcowo Sąd Wojewódzki wskazał, że stan faktyczny wynikający z akt sprawy odpowiada znanej temu Sądowi z urzędu w wielu sprawach sytuacji podziału nieruchomości rolnej na działki budowlane, a następnie po zabudowie jednej z nich budynkiem mieszkalnym, uzyskiwaniu warunków zabudowy i pozwoleń na budowę dla budynków mieszkalnych na kolejnych działkach oraz sprzedaży tak zainwestowanych nieruchomości. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. W. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 61 ust. 4 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie przyjęcie, że realizacja przez rolnika na gruntach rolnych stanowiących jego gospodarstwo w rozumieniu art 55 (3) K.c., którego łączna powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa na terenie danej gminy, zamierzenia polegające na budowie trzech budynków jednorodzinnych, nie może spełniać wymogu zabudowy zagrodowej, podczas gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w skład zabudowy zagrodowej mogą wchodzić budynki i w tym przynajmniej jeden o charakterze mieszkalnym jak też inne budynki; - art. 61 ust. 4 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie przyjęcie, że niezbędne dla uznania, iż mamy do czynienia z zabudową zagrodową określoną w tym przepisie i skorzystania z wyjątku od zasady dobrego sąsiedztwa jest to, aby realizacja zabudowy była jedyną możliwością dla prowadzenia przez rolnika gospodarstwa oraz budynki były niezbędne dla jego prowadzenia, podczas gdy przepis nie ustanawia takiego wymogu i wskazuje jedynie na związek funkcjonalny z gospodarstwem, - art. 61 ust. 4 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie przyjęcie, że związek funkcjonalny zabudowy z gospodarstwem nie może polegać na realizacji potrzeb mieszkaniowych rolnika tj. zapewnieniu zamieszkania dla rolnika i jego rodziny w na tych gruntach oraz z ich pobliżu, pozwalającego na prowadzenie gospodarstwa rolnego; - art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. poprzez bezpodstawne ograniczenie prawa do zagospodarowania terenu, do którego Skarżąca ma tytuł prawny i uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania trenu dla zabudowy zagrodowej od przesłanek nie określonych ustawą. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 7-10 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., art. 104, art. 146 § 2 i art. 151 § 2 K.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 czerwca 2024 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Ł. dnia 13 marca 2024 r., zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj.: art. 7-10 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., art. 104, art. 146 § 2 i art. 151 § 2 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, objawiającym się w dowolnej ocenie dowodów bez należytego ich rozpatrzenia, w szczególności pominięcie dowodu w postaci wpisu do ewidencji producentów rolnych, wniosków o płatności obszarowe za lata 2023 i 2024 oraz wyjaśnień wnioskodawcy zawartych w piśmie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 maja 2024, w zakresie związku planowanej zabudowy i jej związku z gospodarstwem rolnym, co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że planowana zabudowa nie posiada związku funkcjonalnego z gospodarstwem rolnym oraz, że nie mieści się w pojęciu zabudowy zagrodowej; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 8 § 1 i 2 K.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 czerwca 2024 r. i poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Ł. z dnia 13 marca 2024 r., pomimo, iż decyzje te naruszają przepis art. 8 § 1 i 2 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz z pominięcie zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz bezpodstawne uznanie, że zachowanie wnioskodawczyni polegające na wystąpieniu o warunki zabudowy dla kilku wariantów inwestycji oraz podział nieruchomości stanowi obejście prawa podczas, gdy stanowiło jedynie realizacje jej uprawni - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 czerwca 2024 oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Ł. z dnia 13 marca 2024 r., pomimo iż decyzje te naruszają przepisy art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., poprzez odmowę wydania warunków zabudowy w sytuacji gdy spełnione były przesłanki wydania jej określone ustawą i uzależnienie wydania decyzji od warunków nie wynikający wprost w ustawy; - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, tj. ustalenie braku spełnienia wymogu zabudowy zagrodowej oraz braku funkcjonalnego związku z gospodarstwem rolnym oraz działania wnioskodawcy w celu obejścia prawa - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak prawidłowego, logicznego, nieprzekonujące uzasadnienie wyroku i zawarcie w nim zbyt ogólnych i autorytarnych stwierdzeń niepopartych żadnymi dowodami, przedstawienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jego wyjaśnienia, w szczególności w zakresie uznania braku spełnienia wymogu zabudowy zagrodowej oraz braku funkcjonalnego związku z gospodarstwem rolnym oraz działania wnioskodawcy w celu obejścia prawa. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, zasadzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zasadniczym problemem w niniejszej sprawie, w odniesieniu do którego autor skargi kasacyjnej stawia wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarówno zarzuty naruszenia przepisów materialnych i procesowych, jest to czy planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową, a więc czy jest ona objęta wyłączeniem z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Co do zasady, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czyli gdy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, oraz 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. – przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, w ślad za organami, prawidłowo przyjął, że nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy na szczególnych zasadach określonych w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Celem tego unormowania jest - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji, gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy w użytkowanej rolniczo okolicy. Przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania. Na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Zabudowa ta to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 K.c. za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, który odróżnia ją od np. zabudowy jedno lub wielorodzinnej. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Domy mieszkalne jednorodzinne w ramach budownictwa zagrodowego wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, jeżeli zamieszkałe są przez rolników i im służą. Zatem zwrot "zabudowa zagrodowa" odnosić należy do określonego zespołu obiektów budowlanych, w ramach którego przynajmniej jeden budynek ma charakter mieszkalny. Zabudowa zagrodowa i zabudowa mieszkaniowa nie pełnią w żadnym wypadku identycznej funkcji; zabudowa zagrodowa związana jest głównie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, na którą składają się przede wszystkim budynki gospodarcze i inwentarskie i którym jedynie towarzyszy budynek mieszkalny. Z perspektywy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. istotne są przede wszystkim cechy charakterystyczne danej zabudowy, a nie sposób, w jaki jest ona rzeczywiście wykorzystywana. Cechy te determinują bowiem charakter danych zabudowań, kształtując w konsekwencji ład przestrzenny istniejący na określonym terenie. Należy zatem uznać, że zespół obiektów budowlanych ograniczających się jedynie do budynków mieszkalnych nie stanowi zabudowy zagrodowej. W przypadku zabudowy zagrodowej (siedliska zagrodowego, zagrody rolniczej) należy przyjąć, że zabudowa taka zapewnia realizację działalności rolniczej, jeżeli obejmuje obok budynku mieszkalnego także budynki służące bezpośrednio produkcji rolnej. Należy podzielić w pełni prezentowane w judykaturze stanowisko, że zabudowa zagrodowa związana jest głównie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a takie związanie nie jest charakterystyczne dla zabudowy mieszkaniowej, niepowiązanej w żaden sposób z prowadzeniem produkcji rolnej. Co więcej, zabudowa zagrodowa jest lokalizowana na gruntach rolnych lub leśnych, obejmując budynki i urządzenia służące produkcji rolnej lub leśnej oraz towarzyszące im budynki mieszkalne (por. np. wyrok NSA z dnia 6 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 1526/21, LEX nr 3734600). Definicję pojęcia: "zabudowy zagrodowej" ujął trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2860/16 (LEX nr 2392745). Otóż jest to: "zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej". Inaczej rzecz ujmując, chodzi o zabudowę tworzącą zagrodę, a więc o budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Zabudowa w postaci zagrody prowadzi do powstania siedliska". Wyjaśnić też należy, że połączenie jedynie pozornie zbliżonych do siebie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej, nie spełnia ani wymogu kontynuacji funkcji, ani wymogu dobrego sąsiedztwa, stając się realnym źródłem konfliktów społecznych. Lokalizowanie budynków mieszkalnych jednorodzinnych pośród terenów rolnych może między innymi doprowadzić do ograniczenia prowadzenia niektórych rodzajów działalności rolniczej, zwłaszcza na terenach sąsiadujących z zabudową mieszkaniową. W konsekwencji nie można przyjąć, że zabudowa mieszkaniowa kontynuuje funkcję zabudowy zagrodowej. Zespół obiektów budowlanych ograniczających się jedynie do budynków mieszkalnych nie stanowi zabudowy zagrodowej, gdyż nie zapewnia wykonywania działalności rolniczej. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji w okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżąca, mieszkająca na co dzień w Bydgoszczy, w gospodarstwie rolnym, którego jest właścicielką, nie posiada żadnej zabudowy gospodarczej. Brak jest zatem racjonalnego uzasadnienia dla przyjęcia, że planowane budynki stanowić będą element zabudowy zagrodowej. O ile można przyjąć, że budynek mieszkalny stanowiący element już istniejącej zabudowy gospodarczej lub budynek mieszkalny planowany wraz z budynkami gospodarczymi mogą być uznane za element zabudowy zagrodowej, to nie można takiego wniosku wywieść z planu budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zważywszy na fakt, że skarżąca złożyła wniosek o jeszcze kilka inwestycji tego rodzaju. Nie jest zatem możliwe ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącej, przy zastosowaniu wynikającego z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. pominięcia badania, czy planowana zabudowa spełnia warunek "dobrego sąsiedztwa" wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Słusznie również zwrócono uwagę, że w odpowiedzi na kierowane w piśmie z 17 maja 2024 r. pytania, skarżąca nie wyjaśniła w jakim zakresie budynki objęte wnioskami o ustalenie warunków zabudowy są niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego skarżącej. Za niezasadne należy również uznać podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza przez organy administracji orzekające w sprawie. Okoliczności faktyczne, jakie organy prowadzące postępowanie administracyjne mają obowiązek ustalić, wynikają z treści przepisów prawa materialnego, mających w sprawie zastosowanie. Rolą organu jest przede wszystkim rozważenie, czy stan faktyczny odpowiada dyspozycji przepisu prawa materialnego i jak ten stan faktyczny prawidłowo udokumentować. Okoliczność faktyczna jest ustalana w postępowaniu administracyjnym przy zastosowaniu reguł dowodowych, w szczególności art. 77 § 1 K.p.a., który nakazuje zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i art. 80 K.p.a., statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów. Przepisy te konkretyzują sposób realizacji zasady dochodzenia prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością, unormowanej w art. 7 K.p.a. Jeżeli na podstawie swobodnej oceny, do której uprawnia i zobowiązuje art. 80 K.p.a., organ ustalił okoliczność faktyczną w oparciu o dowody zebrane w sposób nienaruszający art. 77 § 1 K.p.a., to znaczy, że nie ma podstaw do uzupełniania materiału dowodowego. Jak prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające jej uchylenie. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut taki może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia. Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, LEX nr 3500236). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się Sąd pierwszej instancji oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.