II OSK 497/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon, sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant: Inspektor sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 577/22 w sprawie ze skargi A.M. i K.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 lutego 2022 r. nr SKO.SW/4101/9/2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od zawiadomienia o sposobie załatwienia sprawy oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 4 października 2022 r. r., II SA/Kr 577/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę A.M. i K.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (SKO lub Kolegium) z 16 lutego 2022 r. nr SKO.SW/4101/9/2022, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od zawiadomienia o sposobie załatwienia sprawy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, A.M. wniosła do Starosty Powiatu Wielickiego skargę na czynności organu "z powodu wydania zezwoleń i pozwoleń z naruszeniem przepisów prawa budowlanego", następnie uzupełnioną kolejnymi pismami, w przedmiocie niewłaściwego wykonywania obowiązków służbowych przez D.G. – Kierownika Wydziału Architektury i Budownictwa oraz pracowników ww. komórki organizacyjnej Starostwa Powiatowego w W., w związku z prowadzonymi postępowaniami dotyczącymi akceptacji zgłoszeń robót budowlanych na działce [...] obręb [...] w [...]. W odpowiedzi Starosta [...] pismem z 13 grudnia 2021 r. zawiadomił wnoszącą o sposobie załatwienia skargi na pracowników Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...]. 2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Kr 577/22 kolejno wskazano, że od powyższego zawiadomienia A.M. i K.M. – traktując powyższe zawiadomienie jako decyzję – wniosły odwołanie podnosząc, że nie zgadzają się z nią. Odwołujące się wskazały, że nie są zadowolone z "decyzji", zarówno z rozstrzygnięcia, jak i z jej uzasadnienia, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego. 2.3. Następnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że SKO powołanym na wstępie postanowieniem z 16 lutego 2022 r., działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r., poz. 735 ze zm., K.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania. 2.4. W wyroku przywołano, że w uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu wstępnym podjęto czynności mające na celu ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny. W wyniku tych czynności ustalono, że istnieją okoliczności powodujące niemożność rozpoznania złożonego odwołania na zawiadomienie Starosty Wielickiego z 13 grudnia 2021 r. SKO zwróciło uwagę, że w ugruntowanym orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że skarga dotycząca zadań lub działalności organów administracji publicznej uruchamia jednoinstancyjne, samodzielne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością materialno-techniczną (faktyczną) informującą skarżącego o sposobie załatwienia skargi (por. postanowienie NSA z 17 lutego 2011 r., I OSK 196/11). Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 237 § 3 K.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, powyższe zawiadomienie jest niezaskarżalne instancyjnie, natomiast skarżący ma możliwość wniesienia kolejnej skargi będącej wyrazem niezadowolenia ze sposobu załatwienia skargi poprzedniej. Kolegium stwierdziło, że wobec niedopuszczalności odwołania w niniejszej sprawie, tj. stwierdzenia przesłanek niedopuszczalności o charakterze przedmiotowym, a do przesłanek takich zaliczyć należy brak istnienia w sensie prawnym aktu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, działanie Starosty nie było decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną), stąd orzekło o niedopuszczalności odwołania. 3.1. Dalej w wyroku II SA/Kr 577/22 przywołano, że na powyższe postanowienie skargę do WSA w Krakowie wniosły A.M. i K.M. zarzucając naruszenie przepisów prawa poprzez przyjęcie twierdzenia o niedopuszczalności odwołania. 3.2. W uzasadnieniu skargi nie zgodzono się z konkluzją zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy Starosta [...] mimo, że zawiadomił stronę o sposobie załatwienia skargi na pracowników Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa, nie podjął żadnej czynności w tej sprawie, poza zaprezentowaniem swojego zapatrywania prawnego i przedstawienia swoich kompetencji. W wyniku takiego postępowania nie tylko Starosta Wielicki, ale również SKO nie ocenili merytorycznie faktu, że prowadzone są nielegalnie roboty budowlane. W konkluzji skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia. 3.3. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie skargę oddalił. 4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie skargowe zakończyło się zawiadomieniem z 13 grudnia 2021 r. o sposobie załatwienia skargi, nie stanowiącym decyzji administracyjnej. Kwestia ta nie budziła – zdaniem tegoż sądu – żadnej wątpliwości. Forma i treść pisma oraz poprzedzające je postępowanie wskazywała bowiem jednoznacznie, że organ procedował w trybie skargowym z Działu VIII K.p.a. Sąd wojewódzki uznał, że z tych względów "organ drugiej instancji" (Kolegium) miało obowiązek zastosowania art. 134 K.p.a., tj. stwierdzenia z przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności odwołania wniesionego od "zawiadomień wydanych" (oczywista omyłka, chodzi o jedno zawiadomienie – uwaga Sądu) na podstawie art. 237 § 1 i 238 § 1 K.p.a., co prawidłowo uczynił. 4.3. Wyznaczony w ramach prawa pomocy pełnomocnik A.M. przedłożył do akt opinię w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej od w/w wyroku II SA/Kr 577/22. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła K.M. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych. Wnosi ponadto o przeprowadzenie w sprawie rozprawy, przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oświadczając, że nie zostały zapłacone w całości, ani w części. 5.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm., Ppsa) oraz art. 145 § 1 "ust. 1" (oczywisty błąd, powinno być "pkt" – uwaga Sądu) lit. a) i c), art. 151 w zw. z art. 134 w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 237 § 3 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne oddalenie skargi z uwagi na błędne przyjęcie, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a., podczas gdy przepisy prawa polskiego nie nakazują uznawać za decyzję aktów wprost tak nazwanych, lecz oceniać, czy mamy do czynienia z decyzją na podstawie treści danego aktu, który może być różnie nazwany (zawiadomienie o załatwieniu skargi/sprawy, pozwolenie, zezwolenie, uzgodnienie, opinia), a przedmiotowe zawiadomienie posiada wszelkie cechy decyzji w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a., w tym jej cechy konstytutywne w postaci określenia organu, adresata, rozstrzygnięcia oraz podpisu osoby upoważnionej do reprezentacji organu. 5.3. Z "ostrożności procesowej", na wypadek nieuwzględnienia zarzutu pierwszego, skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 3 § 2 pkt 8) Ppsa, względnie art. 3 § 2 pkt 9) oraz art. 149 § 1 pkt 1)-3) Ppsa w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 w zw. z art. 134 w zw. z art. 237 § 3 i 4 w zw. z art. 304 § 2 Kodeksu postępowania karnego (K.p.k.) w zw. z art. 233 § 1 Kodeksu karnego (K.k.) w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane (uPb) w zw. z art. 4 w zw. z art. 30 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie oraz bezzasadne oddalenie skargi z uwagi na błędne przyjęcie, z naruszeniem zasady falsa demonstratio non nocet, iż pismo skarżącej kasacyjnie zatytułowane "odwołanie" jest w istocie odwołaniem, a nie zgodnie z jego treścią ponagleniem w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. z uwagi na niezałatwienie sprawy w terminie, z uwagi na fakt, iż zawiadomienie Starosty Wielickiego z 13 grudnia 2021 r. znak: OR.1510.17.2021, zgodnie z jego treścią, pomimo nazwy "zawiadomienie" w istocie nie stanowi zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi w rozumieniu art. 237 § 3 K.p.a., bowiem nie wskazuje czynności podjętych przez organ celem załatwienia skargi, a jego opinię co do sposobu stosowania przepisów prawa i to w dodatku wadliwą, a w szczególności organ nie podjął czynności związanych z wadliwością zachowania urzędników Starostwa Powiatowego w kontekście stwierdzenia podejrzenia popełnienia przestępstwa poświadczenia nieprawdy w rozumieniu art. 233 § 1 K.k. w postaci złożenia przez inwestora A.B. fałszywego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które winno skutkować zawiadomieniem prokuratury przez pracowników Starostwa Powiatowego o podejrzeniu popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu zgodnie z art. 304 § 2 K.p.k. 5.4. Zdaniem skarżącej kasacyjnie jej "odwołanie" w istocie, zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, należało potraktować jako ponaglenie w trybie art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji w żadnej mierze się nad przedmiotową okolicznością nie pochylił, stąd zasadne było wniesienie niniejszej skargi kasacyjnej celem przeanalizowania tej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ramach przedmiotowego zawiadomienia stwierdzić można, że w istocie skarga nie została załatwiona. Załatwienie skargi nie może bowiem polegać na przedstawieniu wykładni prawnej przepisów (w dodatku błędnej), bowiem winno polegać na podjęciu określonych czynności, chociażby wyjaśniających. W przedmiotowym przypadku, mimo podstaw do stwierdzenia podejrzenia popełnienia przestępstwa złożenia fałszywego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane (brak zgody współwłaścicieli na roboty budowlane przekraczające zakres zwykłego zarządu i mogące zagrozić substancji budynku), organ nie wystosował w ramach załatwienia skargi zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. 5.5. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wnosił i wywodził, jak w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. 6.2. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd pierwszej instancji, określenia w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jaką postać miało to naruszenie, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Wniesiona skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada wymogom formalnym, jakich przepisy Ppsa wymagają od takiego sformalizowanego środka odwoławczego. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiwsa 2010, z. 1 poz. 1) uznać trzeba, że powyższe uchybienie nie może bezwarunkowo dyskwalifikować skargi kasacyjnej. Nie można oddalić bądź odrzucić skargi kasacyjnej z tego tylko powodu, że treść zarzutów nieporadnie sformułowana w petitum została następnie doprecyzowana w uzasadnieniu (por. W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2011, s. 382). Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania takiego zarzutu kasacyjnego. 6.3. Pierwsza z podstaw kasacyjnych zawiera grupę przepisów Ppsa oraz K.p.a., w stosunku do których posłużono się obiema formami podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 1) i 2) Ppsa, dodatkowo używając obu form naruszenia prawa materialnego. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zawiadomienie o załatwieniu skargi, rozpatrywanej w trybie Działu VIII K.p.a., bo taką formę posiadało pismo Starosty Wielickiego z 13 grudnia 2021 r., jest decyzją administracyjną, a przez to niewłaściwie sąd pierwszej instancji zaakceptował zaskarżone postanowienie, którym stwierdzono – po myśli art. 134 K.p.a. – niedopuszczalność odwołania. Błędnie przy tym skarżąca kasacyjnie odnosi to zagadnienie do niewłaściwego zastosowania art. 107 § 1 K.p.a., skoro unormowano tam wyłącznie składniki decyzji administracyjnej. Sąd Naczelny w tym składzie podziela stanowisko sądu pierwszej instancji zgadzając się z tym poglądem, wedle którego pismo organu, stanowiące zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi wnoszonej w trybie przepisów Działu VIII K.p.a., nie jest decyzją administracyjną. Art. 237 § 3 K.p.a. wyraźnie statuuje, że "O sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego". Ustawodawca nie określił formy tego zawiadomienia jako decyzji administracyjnej, zatem skoro wniesiono odwołanie od pisma, nie będącego decyzją administracyjną, lecz zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi, to trafne jest stanowisko sądu pierwszej instancji akceptujące zaskarżone postanowienie SKO. 6.4. Nie mogła zostać uznana za usprawiedliwioną druga z podstaw kasacyjnych, sformułowana zresztą alternatywnie, w ramach której skarżąca kasacyjnie przekonuje, że bezzasadnie oddalono jej skargę na postanowienie SKO, albowiem jej pismo zatytułowane "odwołanie", w istocie było ponagleniem na niezałatwienie sprawy. Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć wskazywanych w tej podstawie kasacyjnej przepisów art. 3 § 2 pkt 8) lub art. 3 § 2 pkt 9) oraz art. 149 § 1 pkt 1-3) Ppsa, skoro przepisów tych nie stosował. Wyraźnie wszak przedmiotem skargi uczyniono postanowienie SKO podjęte na podstawie art. 134 K.p.a., zatem akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2) Ppsa. Można odnieść wrażenie, że sama strona skarżąca ma trudność w kwalifikowaniu prawnym własnych działań, a ewentualne nietrafności w wyborze trybu dochodzenia swych praw stara się przenieść na sąd administracyjny lub oznaczone organy. Gdy zaś chodzi o kwestię powiadomienia właściwych organów o możliwości popełnienia przestępstwa, to z mocy art. 304 § 1 K.p.k. zd. 1, "Każdy, dowiedziawszy się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, ma społeczny obowiązek zawiadomić o tym prokuratora lub Policję". 7.1. Z wyłuszczonych względów, działając na podstawie art. 184 Ppsa, orzeczono, jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. 7.2. W sprawie przyznania wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu, właściwy jest sąd wojewódzki, nie zaś Naczelny Sąd Administracyjny