II OSK 497/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia WSA del. Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 275/15 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą we W. na uchwałę Rady Powiatu G. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wskaźnika i przejęcia zadłużenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą we W. na rzecz Powiatu G. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 275/15 oddalił skargę spółki [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we W. na uchwałę Rady Powiatu G. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wskaźnika i przejęcie zadłużenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Spółka [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę Rady Powiatu G. z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie ustalenia wskaźnika i przejęcia zadłużenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. Sąd I instancji uznał, że prawa skarżącego jako wierzyciela wynikają wyłącznie ze stosunku cywilnoprawnego, albowiem będąc wierzycielem upadającego zakładu opieki zdrowotnej może realizować swoje uprawnienia jedynie na gruncie prawa cywilnego, a nie prawa administracyjnego. Skarżący nie wskazał zatem skutecznie przepisu prawa z zakresu administracji publicznej, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą. Tym samym jego interes prawny nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, gdyż jako wierzyciel ma interes faktyczny, który jednak nie może być podstawą skargi na przedmiotową uchwałę Rady Powiatu. Pogląd uznający, że wierzyciel wywodzący swój interes prawny z tytułu cywilnoprawnego nie ma legitymacji do wnoszenia skargi na uchwałę organu stanowiącego samorządu terytorialnego dotyczącą likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest jednolity i utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 946/05; 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 778/05; 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1749/06, 4 września 2007 r., sygn. akt II OSK 753/07; 9 czerwca 2014 r., sygn. akt sygn. akt II OSK 87/13). Wobec powyższego Sąd I instancji uznał za niezasadne twierdzenie skarżącej, iż posiada ona interes prawny do wniesienia skargi na uchwałę o ustaleniu wskaźnika zadłużenia i przejęcia zadłużenia SPZOZ przez Powiat G. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Spółka [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we W. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną, jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez: a) błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że interes prawny skarżącego w rozumieniu tego przepisu musi być oparty o obowiązującą normę z zakresu administracji publicznej, czyli wypływa z ochrony dobra publicznego, związanego z obowiązkiem realizacji zadań publicznych umocowanych w przepisach prawa administracyjnego i służących zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej podczas, gdy musi on być oparty o obowiązującą normę prawną należącą do jakiejkolwiek gałęzi prawa, niekoniecznie prawa administracyjnego, b) niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie interes skarżącej wynikający z art. 353 kodeksu cywilnego jest interesem faktycznym, a nie prawnym i nie odpowiada pojęciu interesu prawnego w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, podczas gdy zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym interes prawny skarżącej musi być oparty o obowiązującą normę prawną należącą do jakiejkolwiek gałęzi prawa, niekoniecznie prawa administracyjnego, i taki indywidualny interes materialnoprawny skarżąca posiada; II. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich przepisów wskazywanych przez skarżącą, jako źródła interesu prawnego do złożenia skargi w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym - uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nieuwzględnienie powołanych w skardze: art. 70, art. 71, art. 72 i art. 75 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r o działalności leczniczej, z których skarżąca wywodziła interes prawny obok art. 353 kodeksu cywilnego skutkowało przyjęciem przez Sąd I instancji, że interes skarżącej nie pochodzi z norm prawa administracyjnego i współkształtowało orzeczenie o oddaleniu skargi, która powinna zostać uwzględniona; art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze z uwagi na przedstawienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do oddalenia skargi, która powinna zostać uwzględniona i wobec wadliwej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku, art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ art. 75 pkt. 2 w zw. z art. 69 ustawy o działalności leczniczej i w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz w zw. z art. 7 Konstytucji; art. 12 pkt 11 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i w zw. z art. 7 Konstytucji; art. 70 w zw. z art. 75 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej; art. 70 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej; art. 72 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 75 pkt. 2 ustawy o działalności leczniczej; art. 72 ust. 1 pkt 2; art. 70 i art. 71 ustawy o działalności leczniczej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które to uchybienie polegało na tym, że Sąd I instancji nie zauważył naruszenia przez organ wskazanych przepisów prawa materialnego i formalnego. Uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż - przy przysługującej skarżącej legitymacji czynnej do wniesienia skargi - nie dokonanie przez Sąd I instancji oceny zaskarżonej uchwały przez pryzmat wskazanych przepisów prawa materialnego, które znajdowały w sprawie zastosowanie wprost przewidując kompetencje i sposób działania rady powiatu, spowodowało oddalenie skargi, która powinna zostać uwzględniona. Na tych podstawach spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 595) “Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Legitymację do zaskarżenia uchwały podjętej przez organ powiatu ma zatem ten, którego interes prawny lub uprawnienie narusza uchwała. Ustalenie, że wnoszący skargę ma legitymację do zaskarżenia uchwały organu powiatu otwiera możliwość prawną skutecznego żądania poddania przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem tej uchwały. Zasadnie Sąd dokonał oceny czy wnoszącemu skargę przysługuje, na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, legitymacja do zaskarżenia uchwały. Według art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, podstawowym ograniczeniem legitymacji jest to, że to uchwała organu powiatu ma naruszać interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę. Podstawą do wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia mogą być wyłącznie przepisy prawa, na mocy których została podjęta zaskarżona uchwała. Artykuł 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie zawiera samoistnej normy prawnej, która daje podstawę do wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Podstawą do wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia może być wyłącznie przepis prawa, na mocy którego została podjęta zaskarżona uchwała. Podstawą do podjęcia zaskarżonej uchwały są przepisy ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Artykuł 69 tej ustawy wprowadza możliwość prawną zmiany formy organizacyjnej podmiotu leczniczego, stanowiąc o dopuszczalności przekształcenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w spółkę kapitałową, nie daje podstaw do wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego z art. 353 § 1 kodeksu cywilnego. Konsekwencją tego jest to, że podstaw tych nie dają też przepisy zawarte w artykułach regulujących ustalenie wskaźnika zadłużenia (art. 70, art. 71, art. 72, art. 75 pkt 2). Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego z przepisów prawa cywilnego może być wyłącznie norma materialnego prawa administracyjnego odsyłająca do tej regulacji. Takiego odesłania w przepisach normujących ustalenie wskaźnika zadłużenia i przejęcia zobowiązania samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie przyjęto w ustawie o działalności leczniczej. Artykuł 353 § 1 kodeksu cywilnego nie daje podstaw do wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wierzyciela samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Nie kształtuje interesu prawnego, uprawnień wierzycieli przy podjęciu uchwały o ustaleniu wskaźnika zadłużenia i przejęcia zadłużenia. Skarżący ma na podstawie art. 353 § 1 kodeksu cywilnego interes prawny do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego na drodze postępowania cywilnego. Zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. Brak podstaw do wyprowadzenia legitymacji do zaskarżenia uchwały wyłączyło dopuszczalność przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem tej uchwały. Postawione w tym zakresie zarzuty co do zgodności z prawem tej uchwały i powołane w tym przedmiocie przepisy, nie były stosowane przez Sąd, a w konsekwencji nie można skutecznie zarzucić ich naruszenia. W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.