II OSK 494/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zychora po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 846/21 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Z. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia zamierzenia budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Z. kwotę 1200 (jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 846/21 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Z. (dalej skarżąca) na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z 12 lutego 2021 r. nr DOZ-OAiK.650.1229.2020.MPU-3 w przedmiocie odmowy uzgodnienia zamierzenia budowlanego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1.2. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu postanowieniem z 22 września 2020 r. nr 433/2020, działając na podstawie art. 92 ust. 6 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm., dalej: uozoz) w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej: Pb) oraz art. 106 § 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 poz. 256 ze zm., dalej: Kpa), po ponownym rozpatrzeniu wniosku Starosty Z. z 28 stycznia 2020 r., w sprawie uzgodnienia dokumentacji dotyczącej wykonania robót budowlanych polegających na remoncie oraz ociepleniu elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Z., zlokalizowanego na dz. nr [...], odmówił uzgodnienia zamierzenia budowlanego dotyczącego wykonania ww. robót budowlanych - remont oraz ocieplenia elewacji ww. budynku. 1.3. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, Minister powołanym postanowieniem z 12 lutego 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że ww. budynek stanowi przykład budownictwa mieszkalnego wielorodzinnego z lat 30. XX w. O jego wartościach stanowią również użyte materiały i wykorzystane techniki budowlane, a także oryginalne rozwiązanie architektoniczne. Obiekt ten posiada zachowany skromny detal architektoniczny w postaci gzymsu wieńczącego oraz gzymsów podokiennych i nadokiennych, zaakcentowanych w formie wysuniętych trójkątów na osi drugiej i szóstej elewacji frontowej w obrębie kondygnacji pierwszej i drugiej. Oryginalny jest również fakturowany tynk elewacyjny. Zabudowa tej części nowożytnego układu przestrzennego Z., tj. dawnego osiedla "[...]", w tym ulicy [...] jest spójna pod względem architektonicznym. Na przedmiotowym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Z. z [...] stycznia 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie 2 miasta Z., w rejonie ulic [...][...] i [...] (dalej mpzp). W § 9 mpzp określono zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, określono budynki objęte ochroną konserwatorską, przedstawione na rysunku planu, w tym m.in. budynek przy ul. [...]. Zgodnie z § 9 pkt 30 mpzp dla budynku położonego przy ul. [...], należy zachować: bryłę, formę i ceramiczne pokrycie dachu oraz kształt lukarn, facjat i okien strychowych, układ osi i wykrój otworów w elewacji oraz ujmujące je gzymsy nadokienne i podokienne, a także gzyms międzykondygnacyjny i obramienie okna doświetlającego klatkę schodową, stolarkę okienną i drzwi wejściowych, z dopuszczeniem, w przypadku wymiany stolarki okiennej, stosowanie podziałów szczeblinowych wzorowanych na oryginalnych. Mając na uwadze ustalenia mpzp elewacja budynku z oryginalnym wystrojem powinna zostać zachowana. W ocenie Ministra działanie polegające na zniszczeniu oryginalnego tynku, oklejeniu elewacji styropianem i odtworzeniu oryginalnych detali architektonicznych stanowiłoby zniekształcenie oryginalnej myśli projektowej. Wskutek takich działań obiekt utraciłby oryginalny detal architektoniczny i fakturowany tynk, a tym samym swój wyraz architektoniczny. Wskutek takich działań obiekty zabytkowe tracą walor autentyczności w postaci oryginalnych detali architektonicznych, ziarnistości i faktury oryginalnych tynków, głębokości osadzenia stolarek otworowych, grubości i szerokości ścian, a tym samym ich proporcji w stosunku do cokołu, kalenicy dachu czy gzymsu podokapowego. Zacieranie oryginalnej plastyki elewacji i fałszowanie przekazu o autentycznej stylistyce obiektu jest sprzeczne z zasadami ochrony konserwatorskiej obiektów zabytkowych. 1.4. Skarżąca wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa oraz naruszenie prawa materialnego: art. 3 pkt 1 i art. 4 pkt 1 uozoz poprzez niezasadne przyjęcie, że działania polegające na nałożeniu warstwy styropianu spowodują zmianę wyrazu i charakter budynku, co z kolei pozbawi autentyczności budynki współtworzące nowożytny układ przestrzenny miasta Z. 1.5. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. 1.6. Powołanym na wstępie wyrokiem z 7 września 2021 r. Sąd Wojewódzki powyższą skargę oddalił. Zdaniem Sądu zasadnie Minister uznał, że elewacja budynku z oryginalnym wystrojem powinna zostać zachowana, a działanie polegające na zniszczeniu oryginalnego tynku, oklejeniu elewacji styropianem i odtworzeniu oryginalnych detali architektonicznych stanowiłoby zniekształcenie oryginalnej myśli projektowej. W postanowieniu wskazano jakie działania (według projektu budowalnego) mają zostać podjęte. Zasadnie Minister ocenił, że "(...) działanie polegające na zniszczeniu oryginalnego tynku, oklejeniu elewacji styropianem i odtworzeniu oryginalnych detali architektonicznych stanowiłoby zniekształcenie oryginalnej myśli projektowej. Wskutek takich działań obiekt utraciłby oryginalny detal architektoniczny i fakturowany tynk, a tym samym swój wyraz architektoniczny. Dodanie warstwy styropianu spowoduje pogrubienie ścian obiektu, pogłębienie otworów okiennych i drzwiowych oraz zatarcie oryginalnego rozwiązania elewacji poprzez zrównanie lica elewacji z cokołem. Wskutek takich działań obiekty zabytkowe tracą walor autentyczności w postaci oryginalnych detali architektonicznych, ziarnistości i faktury oryginalnych tynków, głębokości osadzenia stolarek otworowych, grubości i szerokości ścian, a tym samym ich proporcji w stosunku do cokołu, kalenicy dachu czy gzymsu podokapowego. Zjawisko to jest powszechnie widoczne, nie tylko w sąsiedztwie budynku, będącego przedmiotem postępowania. Zacieranie oryginalnej plastyki elewacji i fałszowanie przekazu o autentycznej stylistyce obiektu jest sprzeczne z zasadami ochrony konserwatorskiej obiektów zabytkowych". Zatem działania polegające na wykonaniu docieplenia styropianem budynków zabytkowych bez uzgodnienia z organem ochrony zabytków nie mogą stanowić podstawy do uzgodnienia tego typu inwestycji w kolejnych zabytkowych obiektach. Dla niniejszej sprawy nie są istotne również fakty dotyczące termomodernizacji budynków przy ul. [...], [...], [...](działania te nie były uzgadniane z DWKZ), gdyż analizowana sprawa dotyczy wyłącznie budynku przy ul. [...]. Minister zasadnie przyjął również, że w interesie społecznym leży ochrona obiektów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia ich autentycznej substancji. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: Ppsa) w zw. z art. 3 pkt 1 uozoz poprzez przyjęcie, że sporny ww. budynek stanowi zabytek w rozumieniu 3 pkt 1 i 2 uozoz; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 3 pkt 1 i art. 4 pkt 1 uozoz poprzez niezasadne przyjęcie, że działania polegające na nałożeniu warstwy styropianu oraz inne prace remontowe, na które wskazał Sąd pierwszej instancji na s. 12 i 13 uzasadnienia, spowodują zmianę wyrazu i charakteru budynku, a co za tym idzie zniekształcenie "oryginalnej myśli projektowej"; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 3 pkt 1 i art. 4 pkt 1 uozoz poprzez niezasadne przyjęcie, że działania polegające na nałożeniu warstwy styropianu spowodują zmianę wyrazu i charakteru budynku, co z kolei pozbawi autentyczności budynki współtworzące nowożytny układ przestrzenny miasta Z.; 2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa polegające na dokonaniu dowolnej oceny materiału dowodowego i przyjęcie, że ww. budynek stanowi zabytek, niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w pobieżnej analizie projektu budowlanego z czerwca 2019 r. opracowanego przez M. S. dot. remontu elewacji wraz z ociepleniem budynku, w tym w szczególności nieuwzględnienie postępowania z gzymsami wieńczącym oraz ceglanym obramieniem drzwi na budynku, przyjęcie przez Sąd I Instancji, że organy administracji w wydanych postanowieniach wyczerpująco i prawidłowo wskazały kryteria, którymi kierowały się wydając kontrolowane rozstrzygnięcia. W oparciu o wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu, ewentualnie uchylenie zaskarżonych "decyzji" [powinno być postanowień] organów obu instancji. Skarżąca kasacyjnie wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. W piśmie procesowym z 15 stycznia 2024 r. skarżąca zwróciła uwagę, że w stosunku do budynku przy ul. [...] toczyło się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego dotyczące docieplenia obiektu styropianem o grubości 15 cm. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał nakaz rozbiórki ocieplenia i decyzja ta została utrzymana w mocy przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Decyzje te uchylił jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 20/22 zaznaczając, że należy rozważyć, czy nie jest wykluczona taka interpretacja § 9 pkt 20 planu "w kontekście obowiązku zachowania fakturowego tynku elewacyjnego, aby na izolacji termicznej ze styropianu, wykonać tynk fakturowy o identycznych lub zbliżonych cechach i właściwościach do tynku istniejącego, który będzie przy tym współgrać nie tylko z pozostałymi detalami architektonicznymi podlegającymi ochronie, ale także z chronionym w tej części miasta układem urbanistycznym". 5. Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy. 5.2. Po pierwsze należy wyjaśnić, że procedura uzgodnieniowa z organem konserwatorskim uregulowana jest w art. 39 ust. 3 Pb, który stanowi, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Umknęło Sądowi Wojewódzkiemu, że procedura uzgodnieniowa, o której mowa w art. 39 ust. 3 Pb nie jest obecnie w żaden sposób uzależniona od zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego objęcie nieruchomości ustaleniami ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie powoduje obowiązku uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków robót przy obiekcie budowlanym znajdującym się na tej nieruchomości, wykracza to bowiem poza zakres upoważnienia określonego w art. 39 ust. 3 Pb. 5.3. Po drugie, w postępowaniu uzgodnieniowym nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie legalności samego zarządzenia w sprawie założenia ewidencji zabytków i umieszczenia danego obiektu w tej ewidencji (wyroki NSA z: 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1446/16, 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1814/18, 15 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 2744/20). Organ konserwatorski nie ma bowiem kompetencji do uchylenia takiego zarządzenia w części czy w całości. Również sąd administracyjny dokonując oceny legalności postanowienia o odmowie uzgodnienia nie jest władny do oceny legalności aktu o utworzeniu gminnej ewidencji zabytków, który podlega odrębnemu zaskarżeniu, w szczególności badaniu od strony formalnej prawidłowości założenia karty adresowej. W związku z powyższym zawarty w skardze kasacyjnej zarzut zarzucający błędne uznanie, że ww. budynek stanowi zabytek w rozumieniu 3 pkt 1 i 2 uozoz jest nieusprawiedliwiony. 5.4. Natomiast zasadnie wskazuje się w skardze kasacyjnej na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kpa poprzez przyjęcie, że organ podjął wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podkreślić należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji publicznej obowiązek m.in. podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Odmawiając uzgodnienia nie odniesiono się w sposób wystarczający do tego, że projekt budowlany zakłada odtworzenie istniejących gzymsów oraz glifow na elewacji budynku, a planowane prace nie wpłyną zatem na uszczuplenie wartości zabytkowych budynku, nie zostanie zachwiana proporcja budynku, a zaproponowana kolorystyka jest dostosowana do istniejącej kolorystyki sąsiednich budynków. Planowane prace mają na celu polepszenie warunków mieszkaniowych i zostaną przeprowadzone bez ingerencji w chronioną strukturę budynku. Okoliczności tej sprawy, której przedmiot uzgodnienia stanowił obiekt ujęty w gminnej ewidencji zabytków wymagają niezwykle szczególnego podejścia. W dobie wprowadzania zasad zrównoważonego rozwoju we wszystkich dziedzinach aktywności człowieka, koniecznym się staje dążenie do równoważnego traktowania wartości zabytkowych i efektywności energetycznej budowli historycznych. W niniejszej sprawie nie mamy przy tym do czynienia z zabytkowym kościołem czy pałacem wpisanym do rejestru zabytków, lecz z wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym. Nie istnieje bowiem jeden uniwersalny wzorzec ochrony zabytków, zaś poszczególne zabytki należy chronić w różny sposób uwzględniając to, że różne wartości w nich dominują. W stanowisku organów jak i Sądu I instancji zabrakło prawidłowego wyważenia uzasadnionej potrzeby ochrony zabytku z jednej strony i potrzeby umożliwienia podmiotom zamieszkującym w tymże zabytku egzystencji w warunkach jakie w obecnych czasach powszechnie uznawane są za elementarne, a więc w ciepłym i niezawilgoconym pomieszczeniu z drugiej strony. Kwestia wyważenia tych dwóch dóbr, częstokroć stojących względem siebie w opozycji, przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu zabytku powstałego na skutek ingerencji Wspólnoty, ma kluczowe znaczenie dla oceny zaproponowanych przez skarżącą rozwiązań projektowych. 5.5. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że wobec szczególnych okoliczności niniejszej sprawy, zwłaszcza faktu, że przy budynkach przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], częściowo ul. [...] zrealizowano analogiczne zamierzania budowlane, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznając ponownie sprawę, zważając zwłaszcza na art. 8 § 1 in fine Kpa, powinien rozważyć, czy możliwe byłoby z punktu widzenia konserwatorskiego dopuszczenie docieplenia zewnętrznego ww. budynku, uzależnione jednak od zachowania struktury oryginalnego tynku na warstwie docieplenia. Równocześnie zwróci jednak uwagę na stan oryginalnego tynku elewacji budynku, co może mieć wpływ na ocenę potrzeby jego zachowania w stanie nienaruszonym w kontekście przemawiającego za tym interesu społecznego (art. 3 pkt 1 uozoz). Z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez Ministra uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i dokonania ponownej oceny wniosku skarżącej na podstawie całokształtu materiału dowodowego, odniesienie się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów materialnoprawnych dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 3 pkt 1 i art. 4 pkt 1 uozoz jest przedwczesna. 5.6. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 Ppsa.