II OSK 489/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 649/23 w sprawie ze skargi S.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2023 r. nr SKO.GP.4000.1051.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 649/23 oddalił skargę S. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: SKO) z 8 sierpnia 2023 r. nr SKO.GP.4000.1051.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Działając na wniosek S. W. z dnia 2 lipca 2020 r. SKO ostateczną decyzją z dnia 30 czerwca 2021 r., znak SKO.GP.4000.2071.2020 odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. (dalej: Wójt) z dnia 31 stycznia 2014 r. nr WZP.6730.276.2012, którą organ umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków magazynowo - biurowo - usługowych z funkcją produkcji, na terenie działek nr [...], [...], [...] położonych w m. ., gm. T. Działając na skutek żądania H. i S. W. z 22 lutego 2022 r. SKO postanowieniem z dnia 31 maja 2022 r., nr SKO.GP.4000.356.2022 odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta z dnia 31 stycznia 2014 r. W uzasadnieniu SKO wskazało, że sprawa nieważności decyzji z dnia 31 stycznia 2014 r. została już załatwiona ostateczną decyzją administracyjną tego organu z dnia 30 czerwca 2021 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł S. W. w dniu 30 sierpnia 2022 r. SKO postanowieniem dnia 8 sierpnia 2023 r. utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 31 maja 2022 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia 31 stycznia 2014 r. W uzasadnieniu organ ponownie wskazał, że sprawa nieważności decyzji z 31 stycznia 2014 r. została już załatwiona ostateczną decyzją administracyjną SKO z dnia 30 czerwca 2021 r. Pismem z dnia 22 września 2023 r. S. W. wniósł skargę na ww. postanowienie SKO. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a.: "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". Samo jednak złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność skorzystania z tej instytucji procesowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte żądaniem strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia postępowania, drugi postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Sąd I Instancji wskazał również na art. 61a k.p.a., zgodnie z którym jedną z przesłanek odmowy wszczęcia postępowania jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą zaś zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie sprecyzowane, jednak pod tym pojęciem należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo gdy w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu wojewódzkiego nie ma wątpliwości, że żądanie S. W. zostało wniesione przez podmiot posiadający przymiot strony, jednak sprawa nieważności przedmiotowej decyzji została już załatwiona ostateczną decyzją administracyjną SKO z dnia 30 czerwca 2021 r. Skoro z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wprost wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która "dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco", to z tego powodu całkowicie wykluczona jest możliwość wydania kolejnej decyzji w sprawie nieważności wspomnianej decyzji Wójta. W sprawie zachodzi zatem tożsamość sprawy zakończonej ostateczną decyzją SKO z 30 czerwca 2021 r., gdyż obie te sprawy obejmują ten sam przedmiot, czyli decyzję Wójta z dnia 31 stycznia 2014 r., obie też mają na celu zbadanie, czy jakakolwiek jej część nie jest aby obarczona ciężkimi wadami wymienionymi przez ustawodawcę w art. 156 § 1 k.p.a. Reasumując Sąd podkreślił, że skoro żądanie wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego dotyczy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie już załatwionej inną ostateczną decyzją administracyjną, to obowiązkiem SKO jest wydanie postanowienia, o jakim mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. tj. postanowienia o odmowie wszczęcia na żądanie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie nieważności decyzji Wójta. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. W. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów procesowych tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 61a § 1 k.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku rozpoznania skargi w jej granicach, nierozpoznanie w pełnym zakresie wszystkich okoliczności sprawy, które zostały błędnie ocenione, tj. oddalenie skargi w całości w sytuacji, gdy organ bezzasadnie wydał postanowienie o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy w sytuacji, gdy nie wystąpiła ku temu przesłanka w postaci innych uzasadnionych przyczyn, które miałyby spowodować, że postępowanie nie może być wszczęte, co miało istotny wpływ na wydanie i treść postanowień obu instancji, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Przypomnieć na wstępie należy, że przedmiotem skargi do Sądu wojewódzkiego jest postanowienie SKO z dnia 8 sierpnia 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia 31 maja 2022 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia 31 stycznia 2014 r. z uwagi na fakt, że sprawa nieważności decyzji z 31 stycznia 2014 r. została już załatwiona ostateczną decyzją administracyjną SKO z dnia 30 czerwca 2021 r. Podstawę prawną postanowienia z 31 maja 2022 r. stanowił art. 61a § 1 i 2 k.p.a. (którego to naruszenia m.in. upatruje skarżący kasacyjnie) w myśl którego: "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio". W świetle art. 61a § 1 k.p.a. wyróżnia się podmiotową przesłankę wydania postanowienia, która wiąże się z brakiem przymiotu strony podmiotu składającego podanie, natomiast pozostałe przesłanki występują gdy "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Jedną z tzw. przyczyn przedmiotowych odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest sytuacja, gdy żądanie wnioskodawcy dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej (res iudicata), (patrz. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2565/16, LEX nr 2399121). Taka też sytuacja ma miejsce w omawianej sprawie z uwagi na pozostającą w obrocie prawnym (ostateczną) decyzję SKO z 30 czerwca 2021 r., którą organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 31 stycznia 2014 r., umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków magazynowo - biurowo - usługowych z funkcją produkcji, na terenie działek nr [...], [...], [...] położonych w m. S., gm. T. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Do zaistnienia przypadku res iudicata w ramach podstaw nieważnościowych konieczne jest ustalenie stosunku tożsamości pomiędzy sprawą rozstrzygniętą decyzją, która ma zostać unieważniona, a sprawą, której dotyczy uprzednio wydana decyzja ostateczna (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt I OSK 1715/22, LEX nr 3613133). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu słusznie zauważył, że kwestia nieważności decyzji Wójta z 31 stycznia 2014 r. została przesądzona w decyzji SKO z 30 czerwca 2021 r., zatem tę decyzję należało oceniać w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponowne weryfikowanie tych samych wad stanowiących przesłanki nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. nie jest dopuszczalne ze względu na art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stwierdza się nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przesłanka ta ma zastosowanie do sytuacji, w których zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa (sprawa dotyczy tej samej podstawy prawnej, stanu faktycznego oraz tych samych praw i obowiązków strony) (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1514/23, LEX nr 3755298). Naczelny Sad Administracyjny zauważa, że taka też tożsamość zachodzi w niniejszej spraw, gdyż chodzi o ten sam przedmiot postępowania t.j. decyzję Wójta z 31 stycznia 2014 r. nr WZP.6730.276.2012 oraz o konieczność weryfikacji, czy ww. decyzja organu nie została obarczona wadami kwalifikowanymi. Słusznie zatem Sąd I instancji oddalił skargę na postanowienie SKO z 8 sierpnia 2023 r. nr SKO.GP.4000.1051.2022. Przepisy art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. zobowiązują organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy środek w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest dopuszczalny ( patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2024 r. sygn. akt III FSK 4210/21, LEX nr 3732005). Wydając zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego powyższe wskazania zostały przez organ spełnione, dlatego nie sposób dopatrzeć się w sprawie naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 61a § 1 k.p.a. Nie zasługiwały na uwzględnienie także zarzuty naruszenia art. art. 134 § 1 w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi, że w sprawie doszło do oczywistego istotnego uchybienia w postępowaniu administracyjnym (z czego też wywodzi naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a.), które powinny zostać uwzględnione przez Sąd wojewódzki, w konsekwencji czego Sąd I instancji bezpodstawnie oddalił skargę. Powyższego wniosku nie podziela Naczelny Sad Administracyjny. Przepis art. 7 k.p.a., którego naruszenie zarzucono nie stanowi źródła obowiązku badania wszystkich okoliczności, które w jakikolwiek sposób potencjalnie oddziałują na wynik postępowania. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w treści art. 7 k.p.a., skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje, że organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są także w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nie powinien natomiast umknąć uwadze fakt, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowane wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienie zostało dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania nie jest zatem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. Wpływa to niewątpliwie na zakres prowadzonego przez organ postępowania dowodowego i wyjaśniającego, które to postępowanie jest ograniczone wyłącznie do kwestii związanych z kwalifikowanym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę wydania postanowienia objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Organ nadzoru zasadniczo opiera się na okolicznościach faktycznych sprawy ustalonych w kontrolowanym postępowaniu, a tylko wyjątkowo może prowadzić postępowanie dowodowe (patrz. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2018 r. sygn. akt III OSK 4879/21, LEX nr 3821139 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2735/20, LEX nr 3195267). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.