II OSK 484/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. jawna z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1377/17 w sprawie ze skargi A. sp. jawna z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wymiaru kary biegnącej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. sp. jawna z siedzibą w W. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 9 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. spółka jawna z siedzibą w W. (dalej: Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2017 r. w przedmiocie ustalenia wymiaru kary biegnącej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2012 r. Starosta Strzyżowski ustalił dla Spółki dopuszczalny równoważny poziom dźwięku A poza zakładem dla pory nocy (od godz. 22:00 do 6:00), w przedziale czasu odniesienia równym 8 najmniej korzystnym godzinom dnia kolejno po sobie następującym, w wysokości 40 dB. W ramach kontroli przeprowadzonej w dniach 1–18 marca 2016 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie, akredytowane Laboratorium Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Rzeszowie wykonało w nocy z 2 na 3 marca 2016 r. pomiary kontrolne hałasu emitowanego do środowiska w wyniku funkcjonowania zakładu w Czudcu. Pomiary wykazały, że równoważny poziom hałasu emitowanego do środowiska w porze nocy w godz. 23:00–0:10 wyniósł w punkcie pomiarowym nr 1–49,1 dB(A), w punkcie pomiarowym nr 2–62,2 dB(A), natomiast w punkcie pomiarowym nr 3–56,0 dB(A). Pismem z 21 marca 2016 r. Spółka wystąpiła do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o powtórzenie pomiarów hałasu z uwagi na wątpliwości co do rzetelności pomiarów spowodowane wpływem hałasu komunikacyjnego ul. [...], obecnością sąsiadującego zakładu oraz pracującą stacją Trafo. Ponadto Spółka wniosła o wykonanie pomiarów tła akustycznego po wyłączeniu obu Zakładów. W odpowiedzi Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poinformował Spółkę, że brak jest podstaw do powtórzenia pomiarów hałasu, a stwierdzoną uciążliwość zakładu w Czudcu potwierdzają także badania monitoringowe hałasu wokół zakładu przeprowadzone w dniach 3 i 4 grudnia 2015 r. Pismem z 6 kwietnia 2016 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wymiaru kary biegnącej za przekroczenie w porze nocy dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska. W dniu 22 kwietnia 2016 r. odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem współwłaściciela Spółki. Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska określił wielkość przekroczenia równoważnego dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska z zakładu o 22,2 dB(A), ustalonego decyzją Starosty Strzyżowskiego z [...] stycznia 2012 r. Ponadto organ ustalił wymiar kary biegnącej w wysokości 1137,97 zł/dobę. Termin rozpoczęcia naliczania kary biegnącej został ustalony na 3 marca 2016 r. Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółka. Decyzją z [...] marca 2017 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił w całości decyzję organu I instancji [...] czerwca 2016 r. i określił wielkość przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska o 16,0 dB w porze nocy z zakładu Spółki, stwierdzonego w skali doby, na podstawie pomiarów kontrolnych przeprowadzonych w nocy z 2 na 3 marca 2016 r., w odniesieniu do warunków decyzji Starosty Strzyżowskiego z [...] stycznia 2012 r. Organ odwoławczy ustalił wymiar kary biegnącej w wysokości 820,16 zł/dobę oraz wskazał, że kara biegnąca będzie naliczana od dnia 3 marca 2016 r. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd I instancji wskazał, że dopuszczalny poziom hałasu dla zakładu Spółki został określony w ostatecznej decyzji Starosty Strzyżowskiego z [...] stycznia 2012 r. Sąd I instancji podkreślił, że w zakładzie Spółki została przeprowadzona kontrola, o czym został powiadomiony przedstawiciel Spółki. Z protokołu kontroli wynika, że kontrola została poprzedzona oględzinami terenu zakładu przeprowadzonymi z udziałem przedstawiciela Spółki w dniu 1 marca 2016 r. (protokół oględzin podpisany bez zastrzeżeń), a także protokołami z pomiaru hałasu w środowisku nr [...] i nr [...]. Przedstawiciel Spółki został poinformowany o czasie i sposobie przeprowadzenia pomiarów w porze nocnej, jednak nie wyraził chęci uczestniczenia w badaniach. Dodatkowo Sąd I instancji powołał się na sprawozdania z badań hałasu w środowisku zakładu w porze dnia i nocy nr [...] i nr [...] z 7 marca 2016 r., które przekazano kontrolowanemu podczas kontroli w dniu 11 marca 2016 r. Przedstawiciel Spółki nie kwestionował tych okoliczności i podpisał protokół rozprawy administracyjnej. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Spółki, Sąd I instancji wyjaśnił, że jak wynika z pisma laboratorium Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z 30 marca 2016 r., dźwięki generowane przez sąsiedni zakład i ul. [...] (praca suwnicy, przejazdy samochodów) nie były uwzględniane i były na bieżąco wycinane w trakcie prowadzenia pomiarów. W piśmie tym potwierdzono też zgodność pomiarów z metodyką referencyjną, brak wpływu tła akustycznego (szumu wiatru, odgłosów zwierząt) na równoważny poziom dźwięku emitowanego z zakładu oraz uwzględnienie tego typu dźwięków w obliczeniach równoważnego poziomu hałasu. Hałasy związane z funkcjonowaniem stacji Trafo pominął organ odwoławczy, uwzględniając w tym zakresie stanowisko Spółki. Ponadto pomiary kontrolne prowadzone w dniach 2 i 3 marca 2016 r. były poprzedzone pomiarami monitoringu środowiska zakładu w porze dnia i w porze nocy także w oparciu o 4 punkty pomiarowe, w tym jeden w cieniu akustycznym (sprawozdania z badań nr [...] i nr [...], które miały miejsce w dniach 3 i 4 grudnia 2015 r.). Wyniki tych badań zostały określone na tej samej podstawie prawnej, w oparciu o tę samą metodę i wskaźniki pomiarowe. Badania te także potwierdzają przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu określonych decyzją Starosty Strzyżowskiego z [...] stycznia 2012 r. Poziomy hałasu uzyskane w ramach monitoringu są porównywalne z pomiarami kontrolnymi z 2 i 3 marca 2016 r., co nie daje podstaw do powtórzenia pomiaru hałasu. Ponadto badania przeprowadzono metodą próbkowania. Na potrzeby rozprawy administracyjnej została wykonana symulacja hałasu przy tle o hałasie większym o 14 dB, a poziom równoważny hałasu emitowanego w porze nocy w pkt 2 nie uległ zmianie. Wobec tego, że nie było możliwe wyłączenie wszystkich źródeł hałasu przyjęto podobny punkt w okolicy. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że w piśmie z 29 czerwca 2016 r. organ ustosunkował się także do zarzutów odwołania dotyczących niezgodności pomiarów z metodyką referencyjną. Wyjaśnił, że odnosząc się do zarzutów dotyczących hałasów powodowanych przez ul. [...] i sąsiedni zakład, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że metodyka referencyjna dopuszcza możliwość eliminowania źródeł hałasu nie pochodzącego od kontrolowanego zakładu w przypadku próbek o czasie trwania To=60 s, który dotyczył wszystkich punktów pomiarowych. Wszystkie punkty pomiarowe znajdowały się od północnej strony zakładu, a sąsiadujący zakład zlokalizowany jest od strony zachodniej. Jeżeli chodzi o uwagi Spółki dotyczące pomiaru tła akustycznego, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że pomiar ten wykonano w pkt 4 zlokalizowanym za wzgórzem od północnej strony zakładu w tym samym dniu i o tej samej porze, co pomiar hałasu zakładu. Metodyka referencyjna dopuszcza pomiar poziomu tła akustycznego w sytuacji, gdy nie jest możliwe wyłączenie źródła hałasu. Taka sytuacja – w ocenie Sądu I instancji – miała miejsce w tej sprawie. Sąd I instancji podkreślił, że współwłaściciel spółki nie składał bezpośrednio przed lub w toku dokonywania pomiarów hałasu wniosku o wyłączenie kontrolowanego zakładu, ponieważ nie wyraził chęci uczestnictwa w procedurze pomiarowej. Nie uczynił tego także obecny przy pomiarach G.M. – przedstawiciel kontrolowanej Spółki. Sam kontrolujący bez zgody kontrolowanego nie mógł tego uczynić, zwłaszcza, że kontrolowany zakład pracuje w sposób ciągły. Zasadnie więc dokonano pomiaru poziomu tła akustycznego przy włączonym źródle hałasu w innym miejscu, porównywalnym do tego w którym był usytuowany punkt pomiarowy hałasu emitowanego przez badane źródło. Jeżeli chodzi o zarzut dotyczący nieuwzględnienia w protokole z pomiarów hałasu obiektów mających wpływ na rozprzestrzenianie się dźwięków i płaszczyzn odbijających dźwięki, Sąd I instancji powołał się na stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym w protokole z pomiaru nocnego i sprawozdaniu z badań w porze nocnej przedstawiono szczegółową charakterystykę terenu pomiaru hałasu i uwzględniono lokalizację poszczególnych punktów pomiaru. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy przeanalizował szczegółowo stan faktyczny sprawy, zastosował w sprawie właściwe przepisy prawa, odniósł się do zarzutów odwołania, w tym uwzględnił zarzut Spółki dotyczący wykluczenia pomiaru hałasu z punktu pomiarowego nr 2, zlokalizowanego przy stacji transformatorowej. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że wynik uzyskany z tego punktu budzi zastrzeżenia i znacznie odbiega od wyników pomiarów z pkt 1 i 3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 k.p.a. Polegało to na niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, ponieważ Sąd I instancji nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo że zebrany przez organ materiał dowodowy był niewystarczający i budził wątpliwości. Uzupełnienie materiału dowodowego mogło doprowadzić do odmiennych ustaleń faktycznych. Sąd I instancji przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść Spółki. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o ponowne przeprowadzenie pomiarów z zakresu akustyki przy wyłączeniu sąsiadującego zakładu, o co wnioskował przedstawiciel Spółki, ewentualnie o powołanie biegłego z zakresu akustyki i dokonaniu pomiaru w celu ustalenia wielkości hałasu emitowanego przez Spółkę. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Ponadto Spółka wniosła o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o uchylenie lub zmianę decyzji Starosty Strzyżowskiego z [...] stycznia 2012 r. stanowiącej podstawę do wydania zaskarżonych decyzji w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to z tego, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli ustalonego w tej sprawie przez właściwy organ stanu faktycznego. Należy bowiem podkreślić, że organ odwoławczy, który uchylił w całości decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2016 r. jednocześnie ustalił przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, który przenika do środowiska o 16,0 dB w porze nocy z przedmiotowego zakładu Spółki, który ustalono w skali doby. Ponadto nastąpiło to na podstawie pomiarów kontrolnych, które przeprowadzono w nocy z 2 na 3 marca 2016 r. zgodnie z warunkami określonymi w osnowie decyzji ostatecznej Starosty Strzyżowskiego z [...] stycznia 2012 r., ponieważ powyższa decyzja ustaliła dopuszczalny poziom hałasu dla przedmiotowego zakładu Spółki. Z kolei z treści protokołu kontroli wynika, że była ona poprzedzona oględzinami danego terenu z 1 marca 2016 r. przy udziale przedstawiciela Spółki, przy czym protokół oględzin był podpisany bez zastrzeżeń przez przedstawiciela Spółki, a także protokołami z pomiaru hałasu w środowisku nr [...] i nr [...]. Jednocześnie przedstawiciel Spółki był poinformowany o czasie i sposobie przeprowadzenia tych pomiarów w porze nocnej, lecz nie zgłosił udziału w tych badaniach. Dodatkowym dowodem są również sprawozdania z badań hałasu w środowisku zakładu w porze dnia i nocy (nr [...] i nr [...] z 7 marca 2016 r.), które także przekazano Spółce podczas kontroli w dniu 11 marca 2016 r. przy czym przedstawiciel Spółki także nie kwestionował tych okoliczności faktycznych i nawet podpisał protokół z rozprawy administracyjnej. Po drugie, Sąd I instancji słusznie stwierdził, że z pozostałych dowodów, a w szczególności z pisma laboratorium Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z 30 marca 2016 r. wynika, że dźwięki generowane przez sąsiedni zakład i ul. [...] (praca suwnicy, przejazdy samochodów) nie były uwzględniane, ponieważ były na bieżąco usuwane podczas prowadzenia pomiarów, co jest zgodne z przyjętą metodyką referencyjną. Dotyczy to również ustalenia braku oddziaływania tła akustycznego na wysokość równoważnego poziomu dźwięku, który jest emitowany z danego zakładu Spółki, przy uwzględnieniu tego rodzaju dźwięków podczas obliczenia wzmożonego poziomu hałasu, przy czym hałas wytwarzany przez stację Trafo nie był uwzględniony. Należy również zaznaczyć, że pomiary kontrolne z 2 i 3 marca 2016 r. były poprzedzone pomiarami monitoringu środowiska zakładu zarówno w porze dnia jak i w porze nocy również w oparciu o cztery punkty pomiarowe, w tym jeden w cieniu akustycznym (dowód: sprawozdania z badań nr [...] i nr [...], które miały miejsce w dniach 3 i 4 grudnia 2015 r.). Ponadto Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że wyniki tych badań zostały określone na tej samej podstawie prawnej, przy zastosowaniu tej samej metody i wskaźników pomiarowych. Oznacza to, że powyższe badania potwierdzają przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu określonych w osnowie decyzji ostatecznej Starosty Strzyżowskiego z [...] stycznia 2012 r. Ponadto powyższe pomiary kontrolne przeprowadzono metodą próbkowania, a także biorąc pod uwagę cel rozprawy administracyjnej została przeprowadzona symulacja hałasu przy tle o hałasie większym o 14 dB. Natomiast nie było możliwe wyłączenie wszystkich źródeł hałasu, więc przyjęto podobny punkt w okolicy. Po trzecie, Sąd I instancji słusznie uznał, że w świetle przyjętej metodyki referencyjnej można eliminować źródła hałasu nie pochodzącego od kontrolowanego zakładu tylko powodowane przez ul. [...] i sąsiedni zakład w przypadku próbek o czasie trwania To=60 s, co dotyczyło wszystkich punktów pomiarowych, które były zlokalizowane od północnej strony zakładu, ponieważ sąsiadujący zakład zlokalizowany jest od strony zachodniej. Z kolei w odniesieniu do pomiaru tła akustycznego, jego pomiar był wykonany w pkt 4 zlokalizowanym za wzgórzem od północnej strony zakładu w tym samym dniu i o tej samej porze, co pomiar hałasu zakładu. Natomiast zastosowana metodyka referencyjna zezwala na pomiar poziomu tła akustycznego jeżeli nie jest możliwe – tak jak w tej sprawie – wyłączenie źródła hałasu. Ponadto w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2014 r. sygn. akt OPS 1/14 (publ.: ONSAiWSA 2015, nr 2, poz. 8) także tego rodzaju badanie kontrolne musi przeprowadzać tylko akredytowane laboratorium, czyli w tej sprawie jest to laboratorium Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Rzeszowie. Dlatego też brak jest także podstaw do powtórzenia pomiarów hałasu, co potwierdziły również badania w ramach monitoringu hałasu wokół zakładu, które były zrealizowane w dniu 3 i 4 grudnia 2015 r. Należy także podkreślić, że współwłaściciel Spółki nie złożył, przed czy też podczas wykonywania pomiarów hałasu, wniosku o wyłączenie kontrolowanego zakładu, ponieważ nie zgłosił zamiaru brania udziału w procedurze pomiarowej. Dotyczyło to również obecnego podczas pomiaru G.M. – czyli przedstawiciela kontrolowanego zakładu, a sam organ kontrolujący bez zgody kontrolowanego nie może tego dokonać, ponieważ kontrolowany zakład pracuje w sposób ciągły. Dlatego też prawidłowo dokonano pomiaru poziomu tła akustycznego przy włączonym źródle hałasu w innym miejscu, lecz porównywalnym do tego gdzie był zlokalizowany punkt pomiaru hałasu emitowanego przez dany zakład oraz przy uwzględnieniu wpływu rozprzestrzeniania się dźwięków i płaszczyzn odbijających dźwięki. Wynika to także z treści protokołu z pomiaru nocnego i sprawozdania z badań w porze nocnej, w którym przedstawiono szczegółową charakterystykę terenu pomiaru hałasu jak i brano pod uwagę usytuowanie poszczególnych punktów pomiaru. Z tych względów brak było również przesłanek do powołania biegłego z zakresu akustyki na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. Sąd I instancji także słusznie zaznaczył, że nawet uwzględniając zarzut Spółki organ odwoławczy słusznie wykluczył pomiar hałasu z punktu pomiaru nr 2, ponieważ był on usytuowany przy stacji transformatorowej, stąd wynik uzyskiwany z tego pomiaru budził zastrzeżenia jak i istotnie odbiegał od wyników uzyskanych z pomiarów w pkt 1 i 3. Po czwarte, brak jest także podstaw do zawieszenia postępowania sądowego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o "uchylenie lub zmianę" decyzji ostatecznej Starosty Strzyżowskiego z [...] stycznia 2012 r., która stanowiła podstawę" do wydania zaskarżonych decyzji w tej sprawie. Wynika to z tego, że na podstawie art. 128 § 1 p.p.s.a. postanowieniem z 23 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 484/18 Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 484/18 wydanym na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu postanowienia z 23 sierpnia 2018 r. Sąd stwierdził, że Starosta Strzyżowski, ostateczną decyzją z [...] maja 2018 r. (znak [...]) odmówił zmiany ostatecznej decyzji Starosty Strzyżowskiego z [...] stycznia 2012 r., nr [...], ponieważ od decyzji z [...] maja 2018 r. nie zostało wniesione odwołanie. Oznacza to, że ustała przyczyna, dla której zawieszono postępowanie sądowe w sprawie o sygnaturze II OSK 484/18, a decyzja z [...] maja 2018 r. stała się ostateczna z dniem [...] czerwca 2018 r. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy p.p.s.a.