II OSK 480/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 518/23 w sprawie ze skargi A.O. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 8 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...]Rady Miejskiej w [...]z dnia 17 października 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu [...] postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. oddalić wniosek Rady Miejskiej w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego .

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 14 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 518/23 odrzucił skargę A. O. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 8 czerwca 2022 r. nr [...]w przedmiocie zmiany uchwały nr [...]Rady Miejskiej w [...] z dnia 17 października 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że w skardze na powyższą uchwałę skarżący wyjaśnił, że w zaskarżonej uchwale zmieniono granice terenu poddanego procedurze planistycznej względem pierwszej uchwały intencyjnej, tj. uchwały z dnia 17 października 2018 r. w sposób pomijający działki skarżącego, tj. nr [...], [...], [...], [...]. Niniejsze prowadzi zaś do dyskryminacji względem właścicieli innych nieruchomości znajdujących się w obrębie [...]. Odrzucając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podniósł, że skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., zw. dalej u.s.g.), prowadzące do jej merytorycznego rozpoznania, wymaga wykazania przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. W przeciwnym razie - jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, Sąd zobligowany jest do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). W ocenie Sądu brak jest natomiast podstaw do uznania, aby zaskarżona uchwała naruszała interes prawny skarżącego. W tym kontekście Sąd zauważył, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze jak również uchwała zmieniająca uchwałę intencyjną nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z jej istoty jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Jest to pierwszy i niezbędny etap procedury planistycznej i to, że jest ona ogłaszana na kolejnych etapach w postępowaniu planistycznym, jak również to, że mogą w tym postępowaniu uczestniczyć podmioty spoza systemu administracji (w tym zwłaszcza właściciele nieruchomości) nie może wpływać na ocenę charakteru uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Uchwała ta w żadnej mierze nie ogranicza przysługujących uprawnień właścicielskich, takich jak korzystanie z nieruchomości bądź jej zbycie (art. 140 k.c.) jak i nie nakłada żadnych obowiązków. Ponadto, w ocenie Sądu, zaskarżona zmiana uchwały intencyjnej nie dotyczy interesu prawnego skarżącego także i z tego względu, że nie obejmuje ona swoim zakresem nieruchomości skarżącego. Należące do niego działki zostały wyłączone spod procedury planistycznej, co też nie pozwala na przyjęcie, że mocą zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Sąd zauważył przy tym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – w odróżnieniu od Studium – nie jest co do zasady aktem obligatoryjnym gminy. Tym samym w granicach przyznanego władztwa planistycznego gmina sama decyduje w jakim zakresie podejmie działania planistycznego ukierunkowane na uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie organowi stanowiącemu gminy nie można zarzucać naruszenia interesu prawnego poprzez podjęcie uchwały intencyjnej nieobejmującej nieruchomości skarżącego. Ukształtowana na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. legitymacja skargowa nie obejmuje sytuacji zaniechań uchwałodawczych lokalnego prawodawcy. Z tych też względów niniejsza skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. podlegała zdaniem Sądu odrzuceniu. Skargą kasacyjną A. O. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez odrzucenie skargi wobec uznania, że skarżący nie wykazał aby przysługujący mu interes prawny (lub uprawnienie) został naruszony zapisami zaskarżonej uchwały, co uniemożliwia kontrolę legalności tej uchwały, podczas gdy w skarżący powołał i wykazał szereg naruszeń jego interesu prawnego oraz przysługujących uprawnień a to: prawa wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej i jej ochrony, wolności, równego traktowania przez władze publiczne, prawa podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, zabudowy nieruchomości gruntowej; b) art. 133 § 1 p.p.s.a i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez odrzucenie skargi w oparciu o wybiórczą analizę akt sprawy naruszającą zasadę zaufania do władzy publicznej wobec uznania, że skarżący nie wykazał aby przysługujący mu interes prawny (lub uprawnienie) został naruszony zapisami zaskarżonej uchwały, co uniemożliwia kontrolę legalności tej uchwały, podczas gdy w skarżący powołał i wykazał dokumentami załączonymi do skargi (m.in. uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...]. z dnia 26 kwietnia 2017r., uchwała Nr [...]Rady Miejskiej w [...] z dnia 17 maja 2017r., zaświadczenie wydane przez Urząd Miasta i Gminy [...] z dnia 8 maja 2017r.) szereg naruszeń jego interesu prawnego oraz przysługujących uprawnień a to: prawa wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej i jej ochrony, wolności, równego traktowania przez władze publiczne, prawa podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, zabudowy nieruchomości gruntowej; 2) przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: c) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559) poprzez jego błędną wykładnię a w wyniku tego do nieuzasadnionego ustalenia przez Sąd I instancji, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą oraz przez zawężenie wypływającej z tego przepisu legitymacji skargowej skarżącego jedynie do istnienia interesu prawnego z pominięciem istnienia naruszenia uprawnień skarżącego oraz przyjęcie w tej konkretnej sprawie braku tej legitymacji, podczas gdy w sprawie niniejszej doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego oraz przysługujących uprawnień a to: prawa wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej i jej ochrony, wolności, równego traktowania przez władze publiczne, prawa podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, zabudowy nieruchomości gruntowej a tym samym posiada on legitymację do zaskarżenia uchwały; a) art. 21 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2016/C 202/02) poprzez jego niezastosowanie a w wyniku tego do nieuzasadnionego ustalenia przez Sąd I instancji, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą, podczas gdy doszło do dyskryminacji skarżącego względem właścicieli lub użytkowników innych (sąsiednich) gruntów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; b) art. 10 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (C 202/1) poprzez jego niezastosowanie a w wyniku tego do nieuzasadnionego ustalenia przez Sąd I instancji, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą, podczas gdy doszło do dyskryminacji skarżącego względem właścicieli łub użytkowników innych (sąsiednich) gruntów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; c) art. 20 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie a w wyniku tego do nieuzasadnionego ustalenia przez Sąd I instancji, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą, podczas gdy norma konstytucyjna gwarantuje wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych; d) art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie a w wyniku tego do nieuzasadnionego ustalenia przez Sąd I instancji, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą, podczas gdy doszło do naruszenia normy konstytucyjnej gwarantującej ochronę własności; e) art. 22 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie a w wyniku tego do nieuzasadnionego ustalenia przez Sąd I instancji, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą, podczas gdy doszło do naruszenia normy konstytucyjnej przewidującej, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny; f) art 31 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie a w wyniku tego do nieuzasadnionego ustalenia przez Sąd I instancji, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą, podczas gdy doszło do naruszenia normy konstytucyjnej gwarantującej ochronę wolności; g) art. 32 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie a w wyniku tego do nieuzasadnionego ustalenia przez Sąd I instancji, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą, podczas gdy doszło do naruszenia normy konstytucyjnej gwarantującej prawo do równego traktowania przez władze publiczne; h) art. 64 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie a w wyniku tego do nieuzasadnionego ustalenia przez Sąd I instancji, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą, podczas gdy doszło do naruszenia normy konstytucyjnej gwarantującej prawo do własności i jej ochronę; i) art. 68 ust. 1-4 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie a w wyniku tego do nieuzasadnionego ustalenia przez Sąd I instancji, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą, podczas gdy doszło do wyłączenia możliwości prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia gospodarstwa agroturystycznego - inwestycji celu publicznego z zakresu publicznej ochrony zdrowia tj. budowy "tzw. wioski seniora", na skutek nieobjęcia należących do A. O. nieruchomości miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; j) art. 2 oraz art. 8 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U.2023.221 tj. z dnia 2023.02.02) w zw. z art. 7 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 5 lipca 2018r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. 2018 poz. 1496) art. 56 ustawy dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2023.977 t.j. z dnia 2023.05.23) poprzez ich niezastosowanie a w wyniku tego do nieuzasadnionego ustalenia przez Sąd I instancji, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą, podczas gdy doszło do wyłączenia możliwości prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia gospodarstwa agroturystycznego — inwestycji celu publicznego z zakresu publicznej ochrony zdrowia tj. budowy "tzw. wioski seniora", na skutek nieobjęcia należących do A. O. nieruchomości miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; k) art. 112 ust 1-4 w zw. z art. 113 ust 1-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2023.344 t.j. z dnia 2023.02.24) poprzez nieuzasadnione ustalenie przez Sąd I instancji, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą, podczas gdy doszło do wyłączenia możliwości prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia gospodarstwa agroturystycznego — inwestycji celu publicznego z zakresu publicznej ochrony zdrowia tj. budowy "tzw. wioski seniora" na skutek nieobjęcia należących do A. O. nieruchomości miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, mimo treści uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 kwietnia 2017r. nr [...]w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 17 maja 2017 nr [...]w sprawie rozpatrzenia petycji o uszanowanie prawa własności, godności osobistej, prawa materialnego oraz uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...]z 17 października 2018r. w sprawie przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu [...]; l) art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2023.682 t.j. z dnia 2023.04.12) poprzez jego niezastosowanie a w wyniku tego do nieuzasadnionego ustalenia przez Sąd I instancji, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą, podczas gdy doszło do naruszenia normy konstytucyjnej gwarantującej prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, które to prawo jest skarżącemu odmawiane na skutek dyskryminującego pominięcia należących do niego gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego i o przyznanie kosztów w całości nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu A. O. wskazując, iż nie zostały one w całości ani w części opłacone przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Sąd ten trafnie bowiem przyjął, że zaskarżona uchwała nie naruszała interesu prawnego skarżącego, co w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. dawało podstawę do jej odrzucenia. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają do wykazania, że skarżący posiada legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Cytowany przepis powiązał legitymację skargową z naruszeniem interesu prawnego. Co za tym idzie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 ww. ustawy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Podkreślenia przy tym wymaga, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu w tym trybie powinien być bezpośredni i realny, o jego naruszeniu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi skarżący uczynił uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 8 czerwca 2022 r. nr [...]w przedmiocie zmiany uchwały nr [...]Rady Miejskiej w [...] z dnia 17 października 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu [...]. Poza sporem jest, że skarżący jest właścicielem nieruchomości wyłączonych z procedury planistycznej w wyniku podjęcia ww. uchwały zmieniającej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. Jedynym jej skutkiem prawnym jest wyrażenie woli organu stanowiącego gminy o zmianie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy, jako organ kolegialny, składa oświadczenia w formie uchwał i jednocześnie uchwały te mogą mieć charakter zewnętrzny albo wewnętrzny. Uchwała ma charakter zewnętrzny, gdy skierowana jest do jednostek i ma wywoływać skutek prawny wobec obywateli i innych jednostek organizacyjnych. Tymczasem uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu czy zmiany tej uchwały mają charakter wewnętrzny. Są to uchwały intencyjne, które w żaden sposób nie określają końcowego kształtu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będąc skierowane wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona uchwała nie narusza bezpośrednio żadnego interesu prawnego skarżącego, jako że nie ogranicza przysługujących mu uprawnień właścicielskich, w szczególności uprawnienia do korzystania z nieruchomości czy jej zbycia (art. 140 k.c.) ani też nie nakłada na niego żadnych obowiązków. Niedogodności, jakie mogą powstać w związku z zakomunikowaniem przez Radę zmiany kształtu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu, mają charakter wyłącznie faktyczny. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym w odniesieniu do wszelkich uchwał zaskarżanych na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ugruntowane jest stanowisko, że tylko aktualne i bezpośrednie naruszenie, oparte na konkretnym przepisie prawa materialnego, interesu prawnego skarżącego daje mu legitymację skargową (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., II OSK 2442/12). Subiektywne przewidywania co do zapisów projektowanego planu miejscowego nie mogą być uznane za źródło legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Dopiero plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Ponadto rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Jednocześnie zwrócenia uwagi wymaga, że w skardze kasacyjnej dla wykazania interesu prawnego skarżącego wskazano ogólne wzorce normatywne: swobody działalności gospodarczej, konstytucyjnej zasady równości i zakazu dyskryminacji, które nie zostały powiązane z przepisami materialnoprawnymi określającymi jakiekolwiek konkretne uprawnienie lub konkretny obowiązek skarżącego wywiedziony z tych zasad świadczący o naruszeniu zapisami spornej uchwały jego interesu prawnego. Mimo normatywnego charakteru, powołane przez skarżącego przepisy rangi konstytucyjnej, Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej czy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej mają charakter zasad ogólnych i nie dają podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego chronionego na drodze sądowoadministracyjnej w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. W wyroku z 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1032/10, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że normy konstytucyjne mogą stanowić podstawę do wykazania legitymacji skargowej jedynie wówczas, gdy formułują one w sposób bezpośredni obowiązek bądź uprawnienie podmiotu, który skargę wnosi. Nie został w tej sytuacji spełniony wymóg bezpośredniego związku zaskarżonego aktu z indywidualną sytuacją prawną skarżącego, który uzasadniałaby merytoryczną ocenę skargi. Nie sposób także w okolicznościach tej sprawy przyjąć, że interes prawny skarżącego w skarżeniu przedmiotowej uchwały wynika z treści przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców, ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy Prawo budowlane bowiem zaskarżona uchwała nie zmienia sytuacji prawnej skarżącego a zatem nie wywiera żadnych skutków materialnoprawnych w zakresie kształtowania jego prawa własności do posiadanych przez niego nieruchomości. Wobec tego stwierdzić należało, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. a także przywołanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów Konstytucji RP, Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców, ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy Prawo budowlane. Odnośnie natomiast podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. wskazać należy, iż w toku procedury planistycznej nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. Procedura planistyczna jest odrębną procedurą od postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, Sąd uznał, że nie było podstaw do jego uwzględnienia. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, a wyjątek stanowi sytuacja, gdy przepis szczególny stanowi inaczej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. określające sposób ponoszenia przez strony kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, o zasądzenie których wnosił pełnomocnik skarżącego, albowiem na podstawie art. 258 – 261 p.p.s.a. w tej materii właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.