II OSK 476/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2024 r. sygn. akt VII SAB/Wa 141/24 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta Sopotu z 22 czerwca 2023 r. Nr KZ.4125.370B.2023.MM 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 3 i przyznaje od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz T. sp. z o.o. z siedzibą w W. sumę pieniężną w wysokości 3000 (trzy tysiące) zł; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 30 października 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 141/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w W., dalej także: "Spółka", na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta Sopotu z 22 czerwca 2023 r. Nr KZ.4125.370B.2023.MM 1) umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do rozpoznania zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta Sopotu z 22 czerwca 2023 r. Nr KZ.4125.370B.2023.MM; 2) stwierdził, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się bezczynności, oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznał od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz T. sp. z o.o. z siedzibą w W. sumę pieniężną w wysokości 5 000 (pięciu tysięcy) złotych; 4) zasądził od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz T. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5) oddalił skargę w pozostałym zakresie. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Skargą datowaną na 29 kwietnia 2024 r. T. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "Skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpoznania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister") zażalenia Spółki na postanowienie "Konserwatora Zabytków Miasta Sopotu". Spółka domagała się: 1. stwierdzenie bezczynności organu, 2. stwierdzenie prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, 3. stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, 4. zobowiązanie do niezwłocznego załatwienia sprawy przez Organ, 5. wymierzenie Organowi grzywny w wysokości określonej w art.156 § 6 Ustawy, 6. przyznanie od Organu na rzecz Skarżącego sumy w wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6 Ustawy. Uzasadniając skargę, Spółka wyjaśniła, że 29 czerwca 2023 r. drogą elektroniczną wniosła zażalenie na ww. postanowienie "Konserwatora Zabytków Miasta Sopotu". Minister od dnia przekazania mu zażalenia przez organ I instancji pozostaje całkowicie bezczynny. Spółka zainwestowała w swój projekt ok. 2,2 min zł, środki te od ponad roku są zamrożone, jako że wniosek inicjujący postępowanie Spółka złożyła 12 kwietnia 2023 r., a po ponad 2 miesiącach Konserwator Zabytków Miasta Sopotu wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Spółka nie może zrealizować inwestycji i czerpać przychodów z najmu. Spodziewane przychody z najmu opiewają na 35 000 zł miesięcznie. Każdy miesiąc opóźnienia przekłada się na stratę przychodu w wysokości 35 000 zł. Wobec powyższego wniosek w pkt. 6 petitum nie pokrywa realnych strat, stąd nie jest absolutnie wygórowany. Organ nie tylko nie załatwił sprawy w terminie, ale nawet nie poinformował o spodziewanym terminie jej załatwienia - co w ocenie Spółki stanowi rażące naruszenie prawa. Spółka nie otrzymała od Ministra żadnego pisma. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że 21 czerwca 2024 r. – a więc przed wniesieniem skargi do WSA w Warszawie - wydał postanowienie w sprawie zażalenia skarżącej (organ błędnie wskazał rok wydania postanowienia: "2023" zamiast "2024").. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że kompetencja sądu ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy organ miał - wynikający z przepisów prawa - obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminach ustawowych, wymienionych w art. 35 K.p.a., ewentualnie zasadnie przedłużonych na podstawach określonych w art. 36 K.p.a. lub w innym - wynikającym z przepisów prawa materialnego - terminie. Podkreślił, że w art. 12 § 1 K.p.a. ustawodawca nałożył na organy obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia oraz zobowiązał do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym mowa w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W art. 35 § 1 i 3 K.p.a. zobowiązał organy do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Mając na uwadze kryteria prawne bezczynności i przewlekłości, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w sprawie niniejszej Minister zarówno pozostawał bezczynny w załatwieniu sprawy z zażalenia skarżącej, jak też dopuścił się przewlekłego rozpoznania tej sprawy. Postanowieniem z 21 czerwca 2024 r. (a nie, jak błędnie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę z "21.06.2023 r.") znak OZ-APN.65o.323.2o23.AB Minister – na skutek zażalenia skarżącej - na postanowienie Prezydenta Miasta Sopotu z 22 czerwca 2023 r., odmawiającego wszczęcia postępowania z wniosku Spółki z 12 kwietnia 2023 r., uchylił w całości to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Tym samym bezprzedmiotowym stało się postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Ministra do rozpoznania zażalenia skarżącej i dlatego tut. Sąd w pkt 1 sentencji wyroku postępowanie sądowe w takim zakresie umorzył. Natomiast w zakresie podnoszonej przez skarżącą bezczynności Ministra i przewlekłego prowadzenia postępowania zażaleniowego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w tej sprawie organ dopuścił obu ww. form zwłoki. Przede wszystkim zauważył, że z akt administracyjnych organów można w sposób niewątpliwy ustalić daty wydania postanowienia przez Prezydenta Miasta Sopotu (22 czerwiec 2023 r.) i przez Ministra – 21 czerwiec 2024 r. Data zażalenia skarżącej na postanowienie pierwszoinstancyjne zakryta jest stwierdzeniem o podpisie kwalifikowanym, brak jest też pisma przewodniego, przy którym organ I instancji przesyła do Ministra zażalenie. Tym niemniej, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uznać należy – wynika to z pism skarżącego i postanowienia Ministra – że zażalenie zostało wniesione 29 czerwca 2023 r. (e-PUAP), a więc w terminie i przekazane do organu II instancji. Skarżąca 8 czerwca 2024 r. skierowała ponaglenie na bezczynność Ministra (a nie – jak stwierdził ten organ w postanowieniu z 31 maja 2024 r. organu I instancji). Postanowienie Ministra uchylające postanowienie organu I instancji wydane zostało 21 czerwca 2024 r., a skarga do WSA w Warszawie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Ministra sprawy datowana jest na 29 czerwca 2024 r. Powyższe oznacza, że Minister przez prawie rok od skutecznego wniesienia przez skarżącą zażalenia nie rozpoznał sprawy w terminie określonym w art. 35 § 1 – 3 K.p.a. Uzasadnia to przyjęcie, że organ ten pozostawał do 21 czerwca 2024 r. w bezczynności. Co więcej, Minister do czasu wydania postanowienia w czerwcu 2024 r. nie uczynił absolutnie nic – a przynajmniej nie wynika to z akt administracyjnych – w tej sprawie, nie mówiąc już o niewykonaniu przez organ ustawowego obowiązku z art. 36 § 1 i § 2 K.p.a., zgodnie z którym o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W aktach administracyjnych organu nie ma nawet wzmianki o jakiejkolwiek czynności procesowej organu, choćby nawet pośrednio związanej ze złożonym zażaleniem. Taki stan rzeczy, według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ewidentnie świadczy o przewlekłym prowadzeniu postępowania zażaleniowego przez Ministra. Analiza akt sprawy doprowadziła Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia, że Minister całkowicie zlekceważył nie tylko skarżącą i jej prawa procesowe, ale i przepisy prawa, które obowiązują organa władzy publicznej, niezależnie od ich usytuowania w hierarchii tejże władzy. Nie stosując się do art. 35 § 1 – 3 i art. 36 § 1 i 2 K.p.a. Minister działał więc wbrew prawu, przez co naruszył art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. Wziąć więc pod uwagę należy zarówno czas trwania postępowania dwuinstancyjnego, jak i lekceważenie strony tego postępowania przez zaniechanie przez organ jakikolwiek informacji dla strony o stanie sprawy, a dodatkowo bierność organu naruszającą obowiązek działania władzy publicznej zgodnie z prawem. Jak dalej zauważył WSA, istotnym jest, że podobnych terminowych uchybień Ministra w sprawach związanych z próbą realizacji uprawnień procesowych przez skaczącą, było więcej, Przykładowo tylko, rażącą bezczynność organu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) stwierdził WSA w Warszawie również w wyroku z 25 września 2024, sygn. akt VII SAB/Wa 143/24, z 29 sierpnia 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 132/24. W obu tych sprawach Sądy przyznały na rzecz skarżącej sumy pieniężne. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie sprawy miały w tej sprawie miejsce z rażącym naruszeniami prawa, o którym mowa powyżej. Jak dalej wskazał Sąd pierwszej instancji, zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Uprawnienie to jest pozostawione przez ustawodawcę uznaniu sądu meriti; sąd może orzec o obu ww. środkach lub tylko o jednym z nich. Sąd wywodził, nawiązując do judykatury, że suma pieniężna, przyznawana na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Przyjmuje się, że suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, jedynie akcesoryjnie pełni funkcję prewencyjno-represyjną względem organu. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku, jakiego doznała strona skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (vide np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 16 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Bk 88/24). Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. nie pełni funkcji odszkodowawczej i nie służy wyrównaniu ewentualnie poniesionej szkody. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne działanie sądu, bez sprecyzowania w ustawie przesłanek, oznacza, że wybór co do zastosowania i wysokości tego środka należy całkowicie do oceny Sądu, dokonanej w odniesieniu do całokształtu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – mając na uwadze wspomniane okoliczności sprawy – stwierdził, że w sprawie niniejszej istnieje potrzeba przynajmniej częściowego zrekompensowania skarżącej uszczerbku spowodowanego nieuprawnionym zaniechaniem organu i dlatego zasądził od Ministra na rzecz skarżącej określoną sumę pieniężną. Natomiast w odniesieniu do żądania wymierzenia Ministrowi grzywny, Sąd pierwszej instancji uznał, że główną funkcją jej wymierzenia jest co do zasady dyscyplinowanie organu, który nie wykonują nałożonych na niego obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą szybkości postępowania i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Grzywna ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Wobec tego, że Minister wprawdzie ze znacznym opóźnieniem, ale jednak wydał rozstrzygniecie w przedmiocie zażalenia skarżącej, element dyscyplinowania organu traci na znaczeniu. Dlatego też tut. Sąd w tym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a i art. 149 § 2 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wywiódł skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia, zaskarżając wyrok w części przyznającej od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. sumę pieniężną w wysokości 5 000 złotych (tj. w zakresie pkt 3). Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz nieustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rzeczywistej wysokości uszczerbku, jakiego mogła doznać skarżąca na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji, bowiem Sąd arbitralnie oparł wywód w tym przedmiocie wyłącznie na deklaracjach Skarżącej przy jednoczesnym braku przedstawienia przez Skarżącą żadnych obiektywnych i wiarygodnych dowodów na poparcie swych twierdzeń, do czego Skarżąca była zobowiązana, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawidłowo stosując ww. przepisy powinien był uznać, że Skarżąca nie wykazała żadnym obiektywnym i wiarygodnym dowodem rzeczywistej wysokości uszczerbku, jakiego mogła doznać na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji, a zatem, że poniesienie przez Skarżącą negatywnych konsekwencji majątkowych nie zostało w sprawie niniejszej należycie udowodnione czy uprawdopodobnione; 2. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wysokość żądania Skarżącej nie jest rażąco nadmierna przy jednoczesnym pominięciu okoliczności, że: (1) Skarżąca nie wykazała ani nie uprawdopodobniła, że mogła doznać uszczerbku majątkowego na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji, do czego była zobowiązana; że (2) w żadnej z analogicznych spraw, wniesionych skarg przez T. Sp. z o. o. z siedzibą w W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w innych orzeczeniach nie przyznał sumy pieniężnej na rzecz Skarżącej oraz że (3) okres bezczynności organu administracji nie przekroczył roku, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo stosując ww. przepisy powinien był uznać, że wysokość żądania Skarżącej jest rażąco nadmierna z uwzględnieniem ww. przyczyn; 3. naruszenie przepisu postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz (1) wadliwe uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do przyznania Skarżącej sumy pieniężnej, (2) faktyczne i wadliwe przypisanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ww. środkowi prawnemu charakteru sankcyjnego wobec organu, co jest sprzeczne z utrwalonymi wypowiedziami orzeczniczymi wskazującymi na jego funkcję kompensacyjną (3) a w sprawie Skarżąca nie udowodniła ani nie uprawdopodobniła żadnych negatywnych przeżyć psychicznych ani materialnych związanych z bezczynnością lub przewlekłością postępowania, co wyklucza realizację kompensacyjnego celu sumy pieniężnej, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo stosując ww. przepisy powinien był uznać, że (1) w sprawie zawisłej nie zachodzą podstawy przyznania Skarżącej sumy pieniężnej a nadto, że, (2) zgodnie ze stanowiskiem judykatury, środek ten ma charakter kompensacyjny, a nie sankcyjny oraz że (3) okoliczności sprawy, a w szczególności niewykazanie Skarżącą istnienia uszczerbku o konkretnej wysokości, wykluczają realizację kompensacyjnego celu sumy pieniężnej. Mając na uwadze powyższe, organ wniósł o: 1. uwzględnienie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w części przyznającej od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz T. sp. z o.o, z siedzibą w W. sumę pieniężną w wysokości 5 000 złotych (tj. w zakresie pkt 3), oraz wobec okoliczności, że istota sprawy została w stopniu wystarczającym wyjaśniona, o oddalenie w tym zakresie skierowanej w sprawie skargi administracyjnej Skarżącej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym; 2. w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 188 P.p.s.a., wniósł o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej organu poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w części przyznającej od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz T. sp. z o.o. z siedzibą w W. sumę pieniężną w wysokości 5 000 złotych (tj. w zakresie pkt 3) i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 3. zasądzenie na rzecz organu od Skarżącej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym kosztów postępowania kasacyjnego w tym również kosztów zastępstwa procesowego, W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o podtrzymanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Istota sporu na etapie postępowania kasacyjnego sprowadza się do zagadnienia zasadności przyznania Spółce sumy pieniężnej oraz wysokości przyznanej kwoty. Odniesienie się do okoliczności rozpoznawanej sprawy poprzedzić należy uwagami natury ogólnej. Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest jednym ze środków służących realizacji postulatu szybkości postępowania przed organami państwa (sądami, organami administracji). Wskazując inne instytucje materialnoprawne w tym zakresie, zauważyć w pierwszej kolejności można, że przyznanie sumy pieniężnej przewiduje także art. 154 § 7 P.p.s.a. Nadto odnotować należy przepis art. 12 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 1725). Do tej dziedziny należy także przepis art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego. Z unormowaniami tymi są zaś powiązane przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1169), w tym zwłaszcza przepisy art. 5 pkt 3 w związku z art. 6 pkt 8 tej ustawy. Analiza przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że ich wspólną cechą jest cel, którym jest zwalczanie bezczynności i przewlekłości w postępowaniach prowadzonych przez organy państwa. Jednak wprowadzone tymi przepisami środki zwalczania bezczynności, mimo podobieństwa, powinny być stosowane z uwzględnieniem odrębności charakteryzujących poszczególne unormowania. Jest oczywiste, że odpowiedzialność za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 K.c. wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 in fine P.p.s.a., jako odszkodowania. Nie można także utożsamiać tej instytucji z przyznaniem sumy pieniężnej na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. Postępowania te różnią się przedmiotem. Skarga na bezczynność z art. 149 P.p.s.a. dotyczy postępowania administracyjnego. Skarga składana w trybie ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki odnosi się do postępowania sądowego, prokuratorskiego i komorniczego. Zasadnicza różnica polega jednak na czymś innym. W przeciwieństwie do art. 12 ust. 4 suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Również w zakresie przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. należy podkreślić konieczność uwzględniania indywidualnych okoliczności sprawy. Uznaniowy charakter orzeczenia sądu administracyjnego w przedmiocie zasądzenia sumy pieniężnej i związek tego orzeczenia z innym środkiem możliwym do zastosowania oznacza, że kontrola zasadności przyznania sumy pieniężnej, a także kontrola co do wysokości zasądzonej kwoty polega w postępowaniu kasacyjnym na zbadaniu, czy Sąd pierwszej instancji, stosując dyspozycję art. 149 § 2 P.p.s.a., nie przekroczył granic uznania. O takim przekroczeniu nie można zaś mówić, gdy Sąd, przytaczając indywidualne okoliczności sprawy, a także przebieg czynności procesowych, wyczerpująco uzasadni swoje stanowisko w tym zakresie. Sąd pierwszej instancji wskazał przyczyny, dla których orzekł o przyznaniu skarżącej sumy pieniężnej. Stwierdził, że przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku, jakiego doznała strona skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Uznał, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., nie pełni funkcji odszkodowawczej i nie służy wyrównaniu ewentualnie poniesionej szkody. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne działanie sądu, bez sprecyzowania w ustawie przesłanek, oznacza, że wybór co do zastosowania i wysokości tego środka należy całkowicie do oceny Sądu, dokonanej w odniesieniu do całokształtu sprawy. Po tej uwadze wskazał, że mając na uwadze wspomniane okoliczności sprawy, istnieje potrzeba przynajmniej częściowego zrekompensowania skarżącej uszczerbku spowodowanego nieuprawnionym zaniechaniem organu i dlatego zasądził od Ministra na rzecz skarżącej określoną sumę pieniężną. Jest to uzasadnienie lakoniczne, ale pamiętać trzeba, że Sąd pierwszej instancji nawiązał do "wspomnianych okoliczności sprawy". Rozważając zaś okoliczności dotyczące stwierdzenia bezczynności oraz przewlekłości opisał przebieg postępowania oraz wskazał na brak jakiejkolwiek aktywności organu w zakresie rozpoznania zażalenia, a także okres trwania tego braku aktywności. Zakwalifikował zachowanie organu zażaleniowego jako rażące naruszenie prawa. Nie można zatem odrywać tych rozważań Sądu pierwszej instancji od przesłanek przyznania sumy pieniężnej. Należy jednak zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w kasacji, według którego, uszczerbek doznany przez skarżącą nie został skonkretyzowany. Sąd pierwszej instancji w części faktycznej uzasadnienia przytoczył wyliczenia skarżącej dotyczące ponoszonej przez skarżąca straty w wysokości 35 000 zł miesięcznie z tytułu braku spodziewanych przychodów z najmu. Nie było to wskazanie stanowiska Sądu pierwszej instancji co do zasadności tego wyliczenia. Natomiast w rozważaniach prawnych Sąd pierwszej instancji w uwadze ogólnej, przywołując wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Bk 88/24, zgodził się, że chodzi o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku, jakiego doznała strona skarżąca na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu. Charakteru uszczerbku doznanego przez skarżącą Sąd pierwszej instancji jednak nie skonkretyzował. Sąd pierwszej instancji odnotował natomiast, że podobnych terminowych uchybień Ministra w sprawach związanych z próbą realizacji uprawnień procesowych przez skaczącą, było więcej, Przykładowo tylko wskazał, że rażącą bezczynność organu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) stwierdził WSA w Warszawie również w wyroku z 25 września 2024, sygn. akt VII SAB/Wa 143/24, z 29 sierpnia 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 132/24. Sąd pierwszej instancji dodał, że w obu tych sprawach Sądy przyznały na rzecz skarżącej sumy pieniężne. Okoliczność tę Sąd pierwszej instancji uznał za istotną. Z poprzedzających uwag wynika, że ocena ta powinna być odnoszona także do kwestii przyznania sumy pieniężnej. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, a także treści orzeczeń dostępnych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w analogicznych sprawach prowadzonych pod sygn. akt VII SAB/Wa 139/24, VII SAB/Wa 142/24, VII SAB/Wa 151/24 oraz VII SAB/Wa 132/24, w których WSA w Warszawie rozpatrzył skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność i przewlekłość postępowania, w związku z brakiem rozpatrzenia przez Ministra zażaleń/odwołań od rozstrzygnięć wydanych przez Konserwatora Zabytków Miasta Sopotu z dnia 22 czerwca 2023 r., nie zostały przyznane żadne sumy pieniężne na rzecz skarżącej. W sprawie zaś przywołanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj. VII SAB/Wa 143/24, orzeczenie nie dotyczyło T. sp. z o.o. z siedzibą w W. W tych okolicznościach uprawnione jest przyjęcie, że wywody Sądu pierwszej instancji w zakresie orzeczenia o zasądzeniu sumy pieniężnej w części naruszają art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. Doszło do przekroczenia granic uznania w zakresie wysokości zasądzonej sumy. Jednocześnie materiał zebrany w dotychczasowym postępowaniu umożliwia wydanie wyroku o charakterze reformatoryjnym. Okoliczności sprawy, przede wszystkim zaś długotrwała bezczynność, bez stosownego wyjaśnienia, a co za tym idzie, bez uzasadnionej przyczyny, pozwala na zastosowanie środka o charakterze wyżej szczegółowo opisanym, tj. sumy pieniężnej, z tym że w wysokości 3000 zł. Kwota ta jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczającym środkiem finansowym, rekompensującym uszczerbek w postaci zahamowania inwestycyjnych działań Spółki. Podkreślić trzeba, że zasadność przyznania sumy pieniężnej nie budzi wątpliwości. Nawet bowiem brak akceptacji dla projektowanych robot budowlanych, wyrażony przez organy konserwacji zabytków bez zbędnej zwłoki, wskazywałby Spółce, że swoją aktywność inwestycyjną powinna inaczej ukierunkować. Odnotować zaś można, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zostało przez Ministra uchylone. Podkreślić należy, że nie chodzi o środek o charakterze odszkodowawczym. Nadto, przyznanie tej sumy, przy braku grzywny spełni swoją rolę prewencyjno-represyjną. Dodać można, że w tej sytuacji nie ma znaczenia oczywista bezzasadność zarzutów kasacji w zakresie w jakim podnoszą naruszenie przepisów procedury administracyjnej. Jest oczywiste, że rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania, wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących postępowanie wyjaśniające. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 149 § 2 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w zakresie zaskarżonym, tj. co punktu 3 i w tej mierze przyznał skarżącej od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego sumę pieniężną w wysokości 3000 zł. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.