II OSK 47/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. L., P. L., M. S., H. S., W. P., H. P. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 926/20 w sprawie ze skargi J. L., P. L., M. S., H. S., W. P., H. P. i M. W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 17 września 2020 r. w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Wa 926/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.L., P. L., M. S., H. S., W. P., H. P. i M. W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w chwili podjęcia kwestionowanej uchwały nieruchomość skarżących była ujawniona w treści księgi wieczystej, jako wchodząca w skład większej nieruchomości, stanowiącej własność Uniwersytetu Warszawskiego. Dalej Sąd I instancji stwierdził, że w granicach obszaru objętego planem, na działkach stanowiących obecnie własność skarżących wyznaczony został teren, oznaczony na rysunku planu symbolem [...], z przeznaczeniem na inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym - teren usług nauki, przy czym przeznaczenie podstawowe określono jako "zachowanie i rozwój funkcji usługowych - zabudowy i obiektów z zakresu nauki i szkolnictwa wyższego, w tym szkół wyższych, ośrodków naukowo-badawczych, domów akademickich, internatów, ośrodków konferencyjnych, bibliotek i archiwów, a także związanych z nimi terenów i obiektów sportowych oraz kultury". Rozpoznając sprawę, Sąd ocenił, że kluczowy jest kontekst urbanistyczny. Nieruchomość skarżących jest położona na obszarze, który stanowił część kompleksu akademickiego uczelni. Zgodnie ze Studium przedmiotowy teren znajduje się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem [...] tj. w terenie usług nauki. Sąd podkreślił, że celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymanie uczelni publicznych. Zwrócił także uwagę na to, że nieruchomości tworzą zwartą całość zarówno pod względem funkcji jak i parametrów urbanistycznych, a ukierunkowane są na kształtowanie tej części miasta pod kątem kontynuacji dotychczasowego przeznaczenia. Zdaniem Sądu I instancji położenie nieruchomości w kompleksie uczelni publicznej, a także stan własności wykazany w rejestrach na czas uchwalenia planu miejscowego, uzasadniał przeznaczenie terenu pod realizację celu publicznego. Późniejsza zmiana stosunków własnościowych nie może być podstawą wywodzenia skutecznego zarzutu nieważności zapisów planu miejscowego ani twierdzeń o przekroczeniu władztwa planistycznego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, a zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie: 1) prawa materialnego: a) art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego przez niezastosowanie i nieuzasadnioną odmowę uznania wiążącej mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa w Warszawie z dnia 8 maja 2016 r., sygn. akt I Ns 1346/13, zgodnie z którym skarżący nabyli własność nieruchomości przy ul. P[...] w W. z dniem[...] października 2005 r., podczas gdy w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził, iż "przedmiotowy teren w dniu uchwalania planu (tj. 18 czerwca 2009 r.) nie był własnością skarżących"; b) art. 172 § 3 Kodeksu cywilnego przez błędną wykładnię i uznanie, że nabycie własności nieruchomości przez zasiedzenie nie następuje z upływem okresu posiadania wskazanego w tym przepisie, lecz z chwilą wydania orzeczenia sądowego stwierdzającego nabycie własności w drodze zasiedzenia - a w konsekwencji wadliwe uznanie, iż zmiana stosunków właścicielskich w odniesieniu do nieruchomości skarżących nastąpiła po podjęciu zaskarżonej uchwały, podczas gdy skarżący stali się właścicielami nieruchomości z dniem 1 października 2005 r.; c) art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 28 u.p.z.p., art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji zaniechanie stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego polegającego na przeznaczeniu nieruchomości stanowiącej własność prywatną pod inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, a w konsekwencji ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości wyłącznie do budynków publicznych, co stanowi naruszenie istoty prawa własności przysługującego skarżącym oraz rażące nadużycie władztwa planistycznego Gminy; 2) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 141 § 4, art. 134 § 1 i art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) poprzez zaniechanie dokonania kontroli działalności organu administracji w niniejszej sprawie, zaniechanie dokonania oceny zarzutów skargi, a także zaniechanie uzasadnienia prawnego wyroku i bezkrytyczne przedstawienie stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę jako uzasadnienia wyroku, a w konsekwencji nieuzasadnione oddalenie skargi; b) art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przyczyn odstąpienia od stanowiska wyrażonego w wyroku z 12 czerwca 2015 r. IV SA/Wa 2521/14 oraz w wyroku NSA z 22 marca 2017 r. II OSK 2281/15, zgodnie z którymi § 5 ust. 2 skarżonej uchwały nie ma zastosowania do terenów oznaczonych symbolem [...], o ile postanowienia określające ustalenia szczegółowe dla terenu [...] nie przewidują celu publicznego - co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady zaufania skarżących do organów państwa oraz naruszenia prawa do równego traktowania przez władze publiczne, gdyż w odniesieniu do tego samego terenu [...] wydane zostały dwa sprzeczne ze sobą wyroki: wcześniejszy stwierdzający, że teren [...] nie jest w całości przeznaczony pod inwestycje celu publicznego i zapewniający tym samym poszanowanie prawa własności prywatnego właściciela nieruchomości oraz zaskarżony wyrok, stwierdzający, że teren [...] jednak jest przeznaczony pod inwestycje celu publicznego, a tym samym dyskryminujący skarżących (w niniejszej sprawie) względem skarżącego w sprawie II OSK 2281/15; c) art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe przedstawienie stanu sprawy, sprzecznie z dokumentami w aktach planistycznych, w tym uznanie, że "nieruchomość skarżących położona jest na obszarze, który stanowił część kompleksu akademickiego uczelni (Uniwersytet Warszawski) usytuowanego w kwartale zabudowy pomiędzy ulicami Puławską, Smyczkową, Modzelewskiego'' - podczas gdy w kwartale pomiędzy wskazanymi ulicami znajdują się tereny o zróżnicowanym charakterze oraz przeznaczeniu, w tym zabudowa mieszkaniowa, zabudowa usługowa, biurowa (w tym nieruchomość objęta skargą w sprawie II OSK 2281/15), tereny zielone oraz nieruchomość skarżących zabudowana od czasów drugiej wojny światowej domem jednorodzinnym, które to tereny nigdy nie stanowiły jakiegokolwiek kompleksu akademickiego. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd stwierdził, że "to właśnie położenie nieruchomości w kompleksie uczelni publicznej (...) broni ważności jego [planów] zapisów, także w zakresie dotyczącym przeznaczenia terenu pod realizację celu publicznego". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano ponadto, że doszło do narzucenia podmiotowi prywatnemu obowiązku wybudowania obiektów dla podmiotów publicznych oraz uczynienia z nieruchomości skarżących rezerwy terenu dla konkretnego podmiotu. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym zakresie, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, a w konsekwencji uprawniony był do zbadania legalności wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej. Jednocześnie granice skargi kasacyjnej wyznaczone były wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strony wnoszące skargę kasacyjną zrzekły się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. 2020 r., poz. 1575, dalej: k.p.c.) i art. 172 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2020 r., poz. 1740, dalej: k.c). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że treść księgi wieczystej dla nieruchomości skarżących kasacyjnie została założona w dniu 12 grudnia 2018 r. i dopiero wówczas skarżący mogli udokumentować przysługujący im tytuł do nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że w czasie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawo własności skarżących kasacyjnie nie znajdowało odzwierciedlenia w treści ksiąg wieczystych. Wskazał przy tym wprost na datę zasiedzenia przez skarżących ich nieruchomości, wynikającą z orzeczenia sądu. Przytoczone w zarzutach skargi kasacyjnej sformułowanie zawarte w uzasadnieniu wyroku (str. 15), że "(...) przedmiotowy teren w dniu uchwalania planu (tj. 18 czerwca 2009 r.) nie był własnością skarżących" nie świadczy o tym, że Sąd nie uznał mocy wiążącej prawomocnego postanowienia w przedmiocie zasiedzenia, ale stwierdził jedynie, że w dacie uchwalenia planu miejscowego teren należał do Uniwersytetu Warszawskiego i ustalenia planistyczne uwzględniały stan faktyczny i prawny istniejący w czasie sporządzania planu miejscowego. Wyjaśnić przy tym należy, że zasiedzenie wywołuje rozbieżność między rzeczywistym stanem a treścią księgi wieczystej. Nabycie własności przez zasiedzenie nie korzysta ze wzmocnionej ochrony, w przeciwieństwie do wiarygodności ksiąg wieczystych. W związku z powyższym prawidłowo organ planistyczny oraz Sąd I instancji przyznały prymat treści ksiąg wieczystych na dzień podjęcia uchwały. Błędne byłyby bowiem ustalenia sprzeczne z ówczesną treścią księgi wieczystej, konstruowane w oparciu o hipotetyczny, przyszły stan prawny. Pogląd ten nie uchybia przepisom k.c., zgodnie z którymi nabycie nieruchomości w tym trybie następuje z mocy samego prawa, a orzeczenie sądowe jedynie stwierdza wystąpienie tego zdarzenia w określonej dacie. Ubocznie należy także wskazać, że wprawdzie orzeczenie sądu w przedmiocie zasiedzenia ma charakter deklaratoryjny, to dopiero na jego podstawie możliwe jest dokonanie wpisu w księdze wieczystej. Mając powyższe rozważania na uwadze, należy stwierdzić, że prawo własności skarżących zostało ujawnione w księdze wieczystej po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania. W związku z powyższym w dacie podejmowania uchwały sporna nieruchomość widniała jako własność Uniwersytetu Warszawskiego, co Rada mogła uczynić podstawą podjęcia uchwały. Prawo własności naruszone mogłoby być tylko wówczas, gdyby proces planistyczny ograniczył prawa właściciela co do swej istoty. Przeznaczenie gruntów na tereny usług nauki nie powoduje wyzbycia właściciela z istoty prawa własności, albowiem właściciel nadal ma możliwość korzystania z niej, a także rozporządzania tym prawem. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnej argumentacji, która mogłaby podważyć okoliczności istotne w aspekcie wyważenia indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości objętych planem oraz interesu publicznego związanego z potrzebą przeznaczenia terenu na cele publiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie wywodził, że za prawnie wadliwe ustalenia planu należy uznać te, które naruszają przepisy prawa oraz te, które stanowią wynik nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (tj. ma odpowiednie uzasadnienie). Natomiast w niniejszej sprawie słusznie Sąd I instancji wskazał na prawidłowość rozwiązań urbanistycznych wyrażonych w zaskarżonej uchwale, uznając je za proporcjonalne, przemyślane a jednocześnie nie mające cech dowolności. Zwrócił także uwagę na ścisłe powiązanie nieruchomości z kompleksem uniwersyteckim - z uwagi na lokalizację oraz to, że uczelnia była poprzednim właścicielem nieruchomości - właścicielem nieruchomości w dacie uchwalenia miejscowego planu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy przeznaczenie w planie miejscowym prywatnych nieruchomości na cele publiczne nie przekracza uprawnień organu w zakresie władztwa planistycznego. Naczelny Sąd Administracyjny miał także w polu widzenia, że skarżący nabyli własność nieruchomości w drodze zasiedzenia, a poprzednim właścicielem był Uniwersytet Warszawski. Mogli się zatem spodziewać narzucenia określonego sposobu korzystania z nieruchomości oraz wprowadzenia określonych ograniczeń. Nie można zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że zaskarżona uchwała nakłada na nich skonkretyzowany obowiązek. Kwestionowane przez skarżącego ustalenia planu nie mogą być kwalifikowane jako naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Wobec powyższych konkluzji pozbawiony skuteczności prawnej okazał się zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021, poz. 741, dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 28 u.p.z.p., art. 140 k.c. i art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił nadto poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd wyraził interpretację przepisów sprzecznie z wykładnią dokonaną w sprawie o sygnaturze akt II OSK 2281/15 (wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r.). Przede wszystkim wskazać należy na odmienności w zarzutach wskazanych przez skarżącą spółkę w ww. sprawie (dotyczących m.in. maksymalnej intensywności zabudowy, nieprzekraczalnej linii zabudowy) oraz zarzutach wskazanych przez skarżących w sprawie niniejszej. Ma to szczególne znaczenie w kontekście uprawnienia skarżących do zaskarżenia uchwały wynikającego z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a co za tym idzie sądowej kontroli uchwały w zakresie naruszenia indywidualnego interesu skarżącego zapisami planu dotyczącymi konkretnych nieruchomości skarżących. Ostatecznie wyjaśnić należy - wobec wątpliwości skarżących zawartych w skardze kasacyjnej - że na działkach stanowiących własność skarżących wyznaczony został teren oznaczony na rysunku planu symbolem [...]. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 lit. d miejscowego planu są to tereny przeznaczone na tereny usług nauki. Jednocześnie z ust. 2 powyższego przepisu wynika wprost, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolem [...] przeznaczone są pod inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Zgodnie zaś z § 6 pkt 12 miejscowego planu dla powyższego terenu ustala się przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne określone w § 42 miejscowego planu. Powyższy przepis szczegółowo określił dla terenów [...] przeznaczenie, zasady zagospodarowania, parametry oraz wskaźniki zagospodarowania. Jako przeznaczenie podstawowe dla terenu [...] wskazał zachowanie i rozwój funkcji usługowych – zabudowy i obiektów z zakresu nauki i szkolnictwa wyższego, w tym: szkół wyższych, ośrodków naukowo-badawczych, domów akademickich, internatów, ośrodków konferencyjnych, bibliotek i archiwów, a także związanych z nimi terenów i obiektów sportowych oraz kultury. Ponadto plan dopuścił usługi nieuciążliwe i nie oddziałujące znacząco na środowisko z zakresu oświaty, kultury, zdrowia, sportu, rekreacji, wystawiennictwa, gastronomii i handlu jako funkcja uzupełniająca w stosunku do funkcji podstawowej. Kolejno należy wskazać, że zarzuty skargi kasacyjnej wyrażone w punkcie drugim, lit. od a do c są nieuzasadnione. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że naruszenie tego przepisu może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyroki NSA: z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1399/10; z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 845/21). Uzasadnienie kontrolowanego wyroku w zakresie argumentów, które legły u podstaw kwestionowanego orzeczenia w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego spełnia powyższe wymogi. Dotychczasowe rozważania pozwalają przyjąć, iż przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione, stąd też należało tak wniesioną skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.