II OSK 464/16

Dnia 14 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Marek Leszczyński Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1582/15 w sprawie ze skargi Gminnej Spółki Wodnej w O. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminnej Spółki Wodnej w o. na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 347 (trzysta czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 18 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminnej Spółki Wodnej w O. (dalej jako "skarżąca") uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z [...] września 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lipca 2014 r. Starosta Warszawski Zachodni udzielił A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako "Spółka") pozwolenia wodnoprawnego na likwidację urządzenia wodnego, wykonanie urządzenia wodnego, wprowadzanie do rowu melioracyjnego wód opadowych lub roztopowych oraz wprowadzanie do rowu melioracyjnego wód opadowych lub roztopowych. Pozwolenie dotyczyło działek nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosło skarżąca. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2014 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, że odwołanie wniósł podmiot nieposiadający przymiotu strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Organ odwoławczy powołał się na art. 127 ust. 7 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm. – dalej jako "ustawa Prawo wodne"). Organ stwierdził, że z przedstawionego operatu wodnoprawnego nie wynika, żeby skarżąca posiadała prawo własności działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Ponadto strony postępowania - właściciele istniejącego urządzenia wodnego, położonego w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód - nie udzieliły skarżącej pełnomocnictwa do reprezentowania ich interesów przed organami administracji publicznej w tej sprawie. Również statut skarżącej nie upoważnia jej do reprezentacji członków spółki wodnej w postępowaniach administracyjnych. Gminna Spółka Wodna wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy błędnie zinterpretował art. 127 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo wodne. Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca w statucie ma zastrzeżone uprawnienia m. in. do wykonywania konserwacji 54870 mb rowów, w tym również przedmiotowego rowu. Jej zadaniem jest także utrzymanie i eksploatacja urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Wobec tego pełni rolę zarządcy przedmiotowego rowu i administruje nim. W ocenie Sądu I instancji, wykonywanie tych obowiązków czyni ze skarżącej posiadacza zależnego terenu położonego w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, a więc podmiotu władającego w rozumieniu art. 127 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo wodne. Określenie władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód odnosi się zarówno do właściciela, zarządcy, jak i posiadacza zależnego. Zdaniem Sądu I instancji, argumentacja podniesiona w odwołaniu ściśle wiąże się z wykonywanymi przez skarżącą obowiązkami statutowymi. Pismem z 27 maja 2013 r. skarżąca została poinformowana o aktualizacji jej wpisu do katastru wodnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że z urzędu jest mu wiadome, że skarżąca wpisana jest jako władający częścią tego urządzenia wodnego. Ponadto skarżąca stale wykonuje swoje statutowe obowiązki. Konserwuje przedmiotowy rów przez odmulenie jego dna, usprawniając przepływ wody i zapobiegając zalaniom terenów sąsiednich. W ocenie Sądu I instancji, postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, mogącego prowadzić do większego zamulenia rowu i jego zarastania, pozostaje w zakresie jej interesu prawnego. Sąd I instancji wskazał, że skarżąca ma prawo w nim uczestniczyć i wnosić, żeby podmiot odprowadzający wody opadowe kwalifikowane jako ścieki partycypował w kosztach utrzymania urządzenia wodnego, zarządzanego przez tę spółkę wodną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. W pierwszej kolejności Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy Prawo wodne polegającą na przyjęciu, że za władającego powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanego do wykonania urządzenia wodnego można uznać podmiot, któremu nie przysługuje żaden tytuł prawny do powierzchni ziemi. W ocenie Spółki, Sąd I instancji nie dokonał rozróżnienia między znaczeniem art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy Prawo wodne, który nadaje przymiot strony "władającemu powierzchnią ziemi", a art. 127 ust. 7 pkt 4 tej ustawy, który nadaje przymiot strony "właścicielowi istniejącego urządzenia wodnego". Spółka wyjaśniła, że art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy Prawo wodne nie był powołany jako podstawa prawna w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I Instancji konsekwentnie powoływał w uzasadnieniu art. 127 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo wodne, który to jednak przepis nie zawiera jednostki redakcyjnej o takim numerze. Mając na względzie kontekst wywodów Sądu I Instancji Spółka założyła, że Sąd I Instancji odnosił się do art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy Prawo wodne. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez sporządzenie wadliwego uzasadnienia, w którym przytoczono nieistniejący przepis art. 127 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo wodne jako podstawę prawną rozstrzygnięcia. Ponadto w sposób lakoniczny opisano stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia, a rozważania prawne ograniczono do jednego zdania nieodnoszącego się do istotnego zagadnienia prawnego występującego w sprawie. Po drugie, art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku na podstawie ustaleń niewynikających z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Dotyczyło to przyjęcia, że skarżąca jest posiadaczem zależnym powierzchni ziemi położonej w zasięgu oddziaływania planowanego urządzenia wodnego, w sytuacji, gdy nie wynika to z jakiegokolwiek dokumentu znajdującego się w aktach postępowania Ponadto Sąd I instancji pominął operat wodnoprawny przedłożony przez Spółkę i opinię wodnoprawną przedłożoną przez skarżącą, z których jasno wynika, że skarżącej nie przysługują prawa rzeczowe jak i zobowiązaniowe do powierzchni ziemi czy też do urządzeń wodnych. W ocenie Spółki Sąd I instancji błędnie powołał się na zawartość katastru wodnego w odniesieniu do władania urządzeniem wodnym, w sytuacji gdy takie dane w katastrze się nie znajdują. Ponadto Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że skarżąca rzeczywiście wykonuje swoje statutowe obowiązki, w sytuacji, gdy ramach postępowania przed Sądem I Instancji oraz w ramach poprzedzającego je postępowania administracyjnego nie przeprowadzono żadnego dowodu, który potwierdzałby tego rodzaju ustalenia. Po trzecie, art. 35 § 1 i 2 p.p.s.a. przez dopuszczenie R.C. do działania w imieniu skarżącej w dotychczasowym postępowaniu, w tym na etapie wniesienia skargi. W ocenie Spółki, osoba ta nie może być pełnomocnikiem w rozumieniu art. 35 § 1 i 2 p.p.s.a., co skutkuje nieważnością postępowania w dotychczasowym zakresie. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Z ostrożności procesowej Spółka wniosła alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 179a p.p.s.a., rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i ponowne rozpoznanie sprawy. Spółka wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest zasadna, lecz nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, należy podkreślić, że zasadny jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Wynika to z tego, że powołany w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji przepis art. 127 ustawy Prawo wodne nie posiada w ogóle takiej jednostki redakcyjnej jak ust. 1 pkt 5, co oznacza, że Sąd I instancji powołał się na nieistniejącą normę prawną. Przepis ten, miał w ocenie Sądu I instancji stanowić materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu, a jego naruszenie stanowiło podstawę uwzględnienia skargi. Dlatego też, tego rodzaju uchybienie nie może podlegać sprostowaniu w trybie określonym w art. 156 § 1 lub § 3 p.p.s.a. Natomiast rozważania Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dotyczą w istocie przepisu art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy Prawo wodne, który to przepis nie został powołany przez Sąd I instancji. Oznacza to, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wewnętrznie sprzeczne i zostało sporządzone z naruszeniem art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., biorąc pod uwagę wadliwie sformułowaną przez Sąd I instancji podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Po drugie, w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy Sąd I instancji dokonał wykładni nieobowiązującego (nieistniejącego) przepisu art. 127 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo wodne, zamiast art. 127 ust. 7 pkt 5 tej ustawy. Należy również podzielić stanowisko skarżącej kasacyjnie Spółki, że należy odróżnić sytuację prawną i faktyczną objętą regulacją art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy Prawo wodne, który przyznaje przymiot strony władającemu powierzchnią ziemi, a więc podmiotu posiadającego tytuł prawny do określonej powierzchni ziemi, od art. 127 ust. 7 pkt 4 tej ustawy, który przyznaje przymiot strony "właścicielowi istniejącego urządzenia wodnego". Ponadto należy brać pod uwagę zasięg zamierzonego korzystania z wód śródlądowych lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Takie stanowisko przyjęto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1069/13 (Lex nr 1658385) i stanowisko to w pełni podziela skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w tej sprawie. Z dyspozycji art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy Prawo wodne jednoznacznie bowiem wynika, że ustalenie zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych powinno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu, jak i inne jego cechy, które są charakterystyczne, a także sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniający w szczególności treść zakazów i nakazów zawartych w obowiązujących przepisach. W tej sprawie Sąd I instancji orzekając tylko na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przyjął, że skarżąca Gminna Spółka Wodna w O. jest posiadaczem zależnym powierzchni ziemi położonej w zasięgu oddziaływania planowanego urządzenia wodnego, pomijając w szczególności ustalenia operatu wodnoprawnego przedłożonego przez Spółkę, jak i opinii wodnoprawnej złożonej przez stronę skarżącą do Sądu I instancji, a także ustalenia katastru wodnego w zakresie władania danym urządzeniem wodnym. Po trzecie, nie jest natomiast zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 35 § 1 i § 2 p.p.s.a. Wynika to z tego, że R.C. został prawidłowo umocowany do reprezentowania skarżącej spółki wodnej, zgodnie z dyspozycją art. 173 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 176 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo wodne oraz w związku z § 21 ust. 1 i § 23 ust. 3 statutu Gminnej Spółki Wodnej w O. Natomiast podjęta uchwała zarządu tej spółki wodnej nr 1/2011 z 9 marca 2011 r. udzieliła prezesowi zarządu R.C. ogólnego pełnomocnictwa do występowania w imieniu Gminnej Spółki Wodnej w O. przed organami i sądami. Ponadto należy podkreślić, że do spółek wodnych nie stosuje się przepisów dotyczących spółek handlowych, w tym również ich reprezentacji, ponieważ spółki wodne są odrębnymi podmiotami praw i obowiązków, a ich sytuacja prawna została uregulowana przepisami ustawy Prawo wodne. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy p.p.s.a.