II OSK 458/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy O. J. po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt II SA/Po 565/17 w sprawie ze skargi P. C. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 kwietnia 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że w miejsce słowa "wznowienia" wpisuje słowo "umorzenia", 2. oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 565/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. C. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 kwietnia 2017r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 59 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.). Sąd stwierdził, że okolicznością bezsporną, nie kwestionowaną przez skarżącego pozostaje, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. dnia 20 czerwca 2011 r. nr ... nakazano skarżącemu rozbiórkę części budynku altany, znajdującego się na działce nr ... Rodzinnego Ogrodu Działkowego "D." przy ul. M. ... w P. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 5 grudnia 2011 r., natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 102/12, oddalił skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 5 grudnia 2011 r. Skarga kasacyjna od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2591/12. Oznacza to, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 20 czerwca 2011 r. jest decyzją ostateczną i prawomocną i pozostaje w obrocie prawnym. Sąd zaznaczył, że okolicznością bezsporną pozostaje również, że obowiązek wynikający z decyzji z dnia 20 czerwca 2011 r. nie został do dnia dzisiejszego wykonany. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zasadnie zatem organy egzekucyjne uznały, że skoro obowiązek wynikający z decyzji z 20 czerwca 2011 r. nie został wykonany, to brak było podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego. W istocie nie spełniona została bowiem żadna z przesłanek umorzenia postępowania, o jakiej mowa w art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd podkreślił, że podnoszone przez skarżącego okoliczności, w postaci zmiany przepisów ustawy Prawo budowlane oraz złożenia wniosku z dnia 30 stycznia 2017 r. o wygaszenie decyzji z dnia 20 czerwca 2011 r. nie mają wpływu na prawidłowość i konieczność prowadzenia postępowania egzekucyjnego, gdyż wniosek ten nie został do chwili wydania zaskarżonego postanowienia rozpoznany. Postępowanie egzekucyjne jest więc nadal prowadzone w oparciu o istniejącą w obrocie prawnym decyzję nakazującą rozbiórkę części budynku altany, znajdującego się na działce nr ... Rodzinnego Ogrodu Działkowego "D." przy ul. M. ... w P. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. W skardze kasacyjnej P. C. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o "zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie w całości decyzji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2017 r. oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nr ... z dnia 13 lutego 2017r. oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego dotyczącego nałożonej w dniu 21 stycznia 2015 r. grzywny w celu przymuszenia", jak i o "zabezpieczenie niniejszego postępowania poprzez zawieszenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego nałożonej w dniu 21 stycznia 2015 r. grzywny w celu przymuszenia, na podstawie tytułu wykonawczego nr ..., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania" oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: "1. Brak wystarczających ustaleń faktycznych mających wpływ na wynik sprawy. 2. Niewłaściwą wykładnię i zastosowanie przepisów prawa, a w szczególności ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z dnia 15 kwietnia 2015 r. poz. 528)". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej przy rozpoznaniu sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wymaga postawienia, zgodnie z art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzutów naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów prawa. Według art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W skardze kasacyjnej zatem wymogiem materialnym jest postawienie zarzutu naruszenia przepisu prawa, które powinno być wyprowadzone przez wskazanie przepisu prawa materialnego, a następnie wyprowadzenie zarzutu naruszenia tego przepisu przez błędną wykładnię bądź przez niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna może zostać oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, "jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", a zatem zarzucie naruszenia przepisów tej ustawy, która reguluje postępowanie sądowoadministracyjne. Wyznaczone w art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi granice rozpoznania w postępowaniu kasacyjnym sprawy sądowoadministracyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyprowadzić podstaw kasacyjnych ani też ich domniemywać. Pierwsza podstawa kasacyjna w sprawie została określona "Brak wyczerpujących ustaleń faktycznych mających wpływ na wynik sprawy". Tak określonej podstawy ani też uzasadnienia skargi kasacyjnej nie powiązano z naruszeniem przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na naruszenie przez urzędników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego nie zostało powiązane z zarzutami w zakresie rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej, sprawy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Sąd wskazał na podstawę materialnoprawną, na której został oparty zaskarżony akt – postanowienie o odmowie umorzenia postępowania. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Drugi zarzut skargi kasacyjnej "Niewłaściwa wykładnia i zastosowanie przepisów prawa, a w szczególności ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z dnia 15 kwietnia 2015 r. poz. 528)" nie spełnia wymogu ustawowego określenia podstawy skargi kasacyjnej. Tak jak w podstawie, tak i w uzasadnieniu nie wskazano naruszenia przepisów prawa materialnego. Odesłanie do przepisów prawa, a w szczególności do całej ustawy – ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw nie pozwala na wyprowadzenie podstawy kasacyjnej, a to oznacza, że nie pozwala na rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, czyniąc skargę kasacyjną z powodu braku podstaw kasacyjnych niezasadną. Nie ma ustawowych podstaw wniosek o zabezpieczenie postępowania przez zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Ochrona tymczasowa zastosowana przez sąd administracyjny nie obejmuje właściwości do stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro w skardze kasacyjnej nie zostały postawione zasadne podstawy naruszenia przepisów prawa, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 156 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny sprostował oczywistą omyłkę w określeniu przedmiotu rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej.