II OSK 458/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia WSA del. Grażyna Staniszewska /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1380/11 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zameldowania oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1380/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. Sp. z o. o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2011 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa o zameldowaniu G. P. na pobyt stały w lokalu przy os. Z. [...] w K. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezydent Miasta Krakowa orzekł o zameldowaniu G. P. na pobyt stały w lokalu przy os. Z. [...] w K. W odwołaniu od powyższej decyzji strona skarżąca – P. Spółka z o.o. z siedzibą w K. - domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucając, że nie wyraziła zgody na zameldowanie G. P. w pokoju nr [...] w budynku przy os. Z. [...], który wchodzi w skład hotelu pracowniczego prowadzonego przez stronę skarżącą. Nadto Spółka zarzuciła, że zgodnie z art. 13 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych zameldowania na pobyt stały lub czasowy dokonuje się u kierownika zakładu. W konsekwencji Prezydent Miasta Krakowa nie posiadał kompetencji niezbędnych do orzekania o zameldowaniu zainteresowanego G. P. w przedmiotowym lokalu. Dodatkowo skarżąca podniosła, że wniosek zainteresowanego nie spełniał wymogów § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 grudnia 2010 r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych, ponieważ G. P. nie przedstawił zaświadczenia o wymeldowaniu się z poprzedniego miejsca pobytu stałego. Decyzją z dnia [...] września 2011r. Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 10 ust. 1, art. 29 ust. 1 i art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz wskazał, że G. P. od 4 lat zamieszkuje w przedmiotowym pokoju hotelowym. Organ odwoławczy wskazał, że w hotelu pracowniczym na os. Z. [...] w K. zamieszkują między innymi pracownicy i kontrahenci spółki. G. P. w przedmiotowym pokoju hotelowym zamieszkuje 4 lata i jest to jego jedyne miejsce zamieszkania, w którym posiada swoje rzeczy osobiste i tam skupia się jego centrum spraw życiowych. Co miesiąc opłaca czynsz i mieszka tam z zamiarem pobytu stałego, gdyż nie ma innego miejsca zamieszkiwania. Wniosek o zameldowanie zainteresowany złożył, ponieważ chciał kandydować do Rady Dzielnicy [...] – B., ale jego kandydatura została skreślona z powodu braku stałego zameldowania. Organ odwoławczy podkreślił, że z art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wynika, iż zameldowanie jest konsekwencją zamieszkiwania w danym lokalu. Organ meldunkowy nie bierze pod uwagę spornych spraw pomiędzy właścicielami i użytkownikami lokalu, gdyż zameldowanie jest jedynie czynnością techniczną dla celów porządkowych, potwierdzającą fakt pobytu osoby w danym lokalu. Na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego P. Sp. z o. o. z siedzibą w K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie przepisów art. 107 § 1 K.p.a., art. 13 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 grudnia 2010 r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych oraz art. 140 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nierozpoznanie przez organ II instancji zarzutów strony zgłoszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka powtórzyła zarzuty zgłoszone uprzednio w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyroku oddalającym skargę Sąd I instancji wskazał, że w zaskarżonej decyzji nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego. Sąd powołał się na treść art. 9 ust. 2b ustawy o ewidencji, zgodnie z którym zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Zatem zameldowanie nie jest zależne od prawa do lokalu, ani też od zgody właściciela lokalu na zameldowanie. Celem ewidencji ludności jest jedynie odzwierciedlanie przez właściwe organy w stosownym rejestrze danych faktycznych o rzeczywistym zamieszkiwaniu i przebywaniu osób pod danym adresem. Dlatego też podstawę do zameldowania powinno stanowić ustalenie, czy osoba zgłaszająca faktycznie przebywa pod wskazanym adresem. Natomiast niewyrażenie zgody przez właściciela nieruchomości na zameldowanie czy też brak potwierdzenia przez niego faktu przebywania ma w sprawie takie znaczenie, że organ w takiej sytuacji z reguły nie dokonuje zameldowania poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, ale poprzez wydanie stosownej decyzji na podstawie art. 47 § 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zdaniem Sądu I instancji naruszenie art. 13 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez zaniechanie przez G. P. próby zameldowania się w drodze czynności materialno-technicznej nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Analiza zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wskazuje, że skarżąca Spółka, będąca właścicielem hotelu wykluczała możliwość zameldowania G. P. na pobyt stały w zajmowanym przez niego lokalu. Wynika to jednoznacznie z treści pism procesowych składanych przez Spółkę. Zatem nawet gdyby G. P. podjął taką próbę, to i tak byłaby ona skazana na niepowodzenie. Pominięcie tego etapu postępowania i wystąpienie bezpośrednio do organów administracji o dokonanie zameldowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej nie miało więc wpływu na treść rozstrzygnięcia, a tym samym nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że G. P. mieszkał w przedmiotowym pokoju hotelowym przez 4 lata. Okoliczność tę potwierdzili przesłuchani w sprawie świadkowie, a strona skarżąca tego faktu nie kwestionowała. Ustalenia te dały zatem podstawę do zameldowania G. P. na pobyt stały pod wskazanym adresem. Na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. Sp. z o. o. z siedzibą w K. wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna oparta została na przepisie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 13 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.) polegające na niezastosowaniu określonego przepisu prawa do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 grudnia 2010 roku w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych poprzez jego niezastosowanie; naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. poprzez niewłaściwą ocenę faktycznych podstaw rozstrzygnięcia, spowodowaną niedostrzeżeniem błędów popełnionych w tym zakresie przez organ w postępowaniu administracyjnym, tj. art. 107 § 1 kpa i art. 140 kpa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa oraz naruszenie polegające na nieuchyleniu w związku z tym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonego aktu. Na podstawie powyższego skarżąca wniosła o: 1. uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1380/11, w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według obowiązujących norm, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa adwokackiego strony skarżącej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż naruszenie art. 13 ustawy nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. W świetle obowiązujących przepisów prawa, niedopuszczalne jest bowiem pominięcie jednego z etapów postępowania w sprawie o zameldowanie, a następnie dokonanie zameldowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Strona podniosła również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, w ślad za Wojewodą Małopolskim, nie odniósł się do zarzutów strony skarżącej o niezastosowaniu § 2 ust.1 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych, a także zarzutu naruszenia art. 107 § 1 kpa. Jak wynika z uzasadnień decyzji Prezydenta Miasta Krakowa oraz Wojewody Małopolskiego przed wydaniem decyzji odpowiednio z dnia [...] czerwca 2011 r. jak i z dnia [...] września 2011r. G. P. nie przedstawił wymaganego zaświadczenia o wymeldowaniu z poprzedniego miejsca pobytu. Nie jest zatem możliwe wydanie skutecznej decyzji o zameldowaniu zainteresowanego, skoro wniosek zainteresowanego o zameldowanie nie spełnia wymogów nałożonych w/w rozporządzeniem. W takim stanie rzeczy zaskarżone decyzje uznać trzeba za wadliwe i podlegające uchyleniu. Następnie strona skarżąca wskazała, że jak słusznie zauważa orzecznictwo sądów administracyjnych, w postępowaniu przed organem drugiej instancji na skutek odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z mocy art. 140 kpa znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. Oznacza to, że sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji, zaś "istotą postępowania odwoławczego jest w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 622/10), czego ani Wojewoda Małopolski ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uczynili. W świetle powyższego, zdaniem skarżącej, nie ulega wątpliwości, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012 r. oddalający skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2011 r. winien ulec uchyleniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje. Skarga jest sformalizowanym środkiem prawnym, wymaga spełnienia wymogów określonych w art. 174 i 175 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U z 2012 r.poz. 270 z póż. zm., dalej p.p.s.a.). Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie spełniała wymogi, o których mowa we wskazanych powyżej przepisach, co pozwoliło na jej rozpoznanie. Zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują podstaw w prawidłowo wyłożonych przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (DZ.U. z 2006 Nr 139 poz. 993), które regulują zagadnienia związane z powstawaniem i realizacją obowiązku meldunkowego. Na mocy art. 5 ust. 1 tej ustawy obywatel polski przebywający stale na terytorium Polski jest obowiązany zameldować się w miejscu pobytu stałego, przez co rozumie się zameldowanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 6 ust. 1). Osoba zobowiązana do zameldowania zgłasza wymagane do zameldowania dane organowi administracji publicznej właściwemu ze względu na nowe miejsce jej pobytu. Zakres danych oraz sposób ich zgłaszania i przyjmowania określił Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozporządzeniu z dnia 27 grudnia 2010 r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych (DZ.U. z 2010 r. Nr 256 poz. 1743). Na podstawie zgłoszenia obejmującego wymagane dane organ prowadzący ewidencję ludności obowiązany jest dokonać zameldowania (art. 47 ust. 1 ustawy), które przybiera postać czynności rejestracyjnej wywołującej określone skutki prawne. Jeżeli zaś zgłoszone dane budzą wątpliwości, to wówczas o dokonaniu zameldowania organ rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej (art. 47 ust. 2). W myśl art.13 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (przepis ten utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2012 r.) zameldowanie na pobyt stały lub czasowy w zakładzie hotelarskim, w zakładzie udzielającym pomieszczenia w związku z pracą, nauką, leczeniem się lub opieką społeczną dokonuje się u kierownika zakładu lub upoważnionej przez niego osoby. Przepisu art. 9 ust. 2 nie stosuje się. Z przytoczonego powyżej art. 13 ustawy wynika, że przepisy regulujące kwestię zameldowania osób zamieszkałych w "zakładach udzielających pomieszczenia w związku z pracą", które obejmują zakresem pojęciowym także hotele pracownicze, nie tylko nie wyłączają możliwości zameldowania osoby na pobyt stały w hotelu o takim charakterze, ale taką możliwość wyrażnie dopuszczają. O tym jaką postać przybierze zameldowanie w hotelu pracowniczym (na pobyt stały lub czasowy), przesądza charakter pobytu, który należy oceniać na podstawie unormowania zawartego w art. 8 ust. 1 omawianej ustawy. Obowiązkowi zameldowania na pobyt stały podlega – stosownie do treści owego przepisu – osoba zameldowana na pobyt czasowy i przebywająca w tej samej miejscowości nieprzerwanie dłużej niż 3 miesiące, chyba że zachodzą okoliczności wskazujące na dalsze utrzymywanie charakteru pobytu czasowego. Ewentualne wątpliwości co do charakteru tego pobytu rozstrzyga właściwy organ administracji publicznej na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy. Stanowisko organu w omawianej materii przesądza o zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy bez względu na sprzeciw zarządcy hotelu pracowniczego. Zgodnie z treścią § 8 ust. 1 wskazanego powyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 grudnia 2010 r. zameldowania na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące w zakładach wymienionych w art. 13 i 18 ustawy dokonuje w organie gminy kierownik zakładu, zgłaszając dane, o których mowa w art. 44b ust. 2 ustawy. Bezspornie w przedmiotowym lokalu G. P. zamieszkuje nieprzerwanie od lutego 2007 r. W lokalu tym skoncentrowane są sprawy życiowe strony, innego miejsca pobytu strona nie posiada. Do materiału dowodowego sprawy włączono zaświadczenie o wymeldowaniu G. P. z pobytu stałego z poprzedniego miejsca pobytu. Zameldowanie G. P. na pobyt stały w lokalu przy ul. Z. [...] w K. nastąpiło na skutek złożenia przez niego wniosku w organie administracyjnym, z pominięciem kierownika zakładu hotelarskiego. Jak słusznie przyjął Sąd I instancji, naruszenie art. 13 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez zaniechanie przez G. P. próby zameldowania się w drodze czynności materialno – technicznej nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Analiza akt sprawy dowodzi, że skarżąca kasacyjnie, będąca właścicielem hotelu, wykluczała możliwość zameldowania G. P. na pobyt stały w zajmowanym przez niego lokalu. Zatem nawet gdyby G. P. podjął próbę zameldowania się na pobyt stały u kierownika zakładu, to nie odniosła by ona spodziewanego skutku. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym pominięcie tego etapu postępowania - aczkolwiek z naruszeniem przepisu prawa materialnego - i wystąpienie bezpośrednio do organu administracji o dokonanie zameldowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, a tym samym nie może być podstawą do uchylenia wyroku Sądu I instancji. Z wywiedzionych powodów nie można zgodzić się z wyrażonym przez kasatora stanowiskiem, że zapatrywanie Sądu I instancji leżące u podstaw orzeczenia wydane zostało z naruszeniem prawa. Wprawdzie zameldowanie strony nastąpiło z uchybieniem procedury uregulowanej w art. 13 ustawy, jednak strona skarżąca nie dowiodła, że naruszenie to miało wpływ na rozstrzygnięcie kończące postępowanie. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1989 r. sygn. akt SA/Wr 655/89, w którym Sąd stwierdził, że w sytuacji gdy przepisy ustawy nie wyłączają możliwości zameldowania na pobyt stały w hotelu pracowniczym, a osoba zainteresowana żąda takiego zameldowania, twierdząc, że jej pobyt w hotelu jest pobytem stałym, to brak jest podstaw do odmowy uwzględnienia takiego żądania, jeżeli okoliczności pobytu świadczą o jego stałym charakterze. Skład orzekający w obecnie rozpoznawanej sprawie całkowicie podziela powyższe stanowisko. Uznając zatem podniesione w skardze zarzuty za nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.