II OSK 457/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 642/24 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie kwotę 730 (siedemset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 642/24, po rozpoznaniu skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2024 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Świnoujścia z dnia 6 listopada 2023 r., nr [...]. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji ww. decyzją z dnia 13 czerwca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, po rozpatrzeniu odwołania A. W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Świnoujścia z dnia 6 listopada 2023 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia przyziemia na cele mieszkalne, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr [...] obr. [...] w Świnoujściu przy ul. [...]. Jak ustaliły organy przedmiotem wniosku Inwestorki było pomieszczenie, które znajduje się w częściowo w zagłębionym w grunt przyziemiu budynku i stanowi lokal przynależny do mieszkania nr [...]. Inwestorka nie planuje wyodrębnienia samodzielnego lokalu mieszkalnego i nie przewiduje robót budowlanych ingerujących w elewacje budynku. Zgodnie z wnioskiem, znajdujące się w przyziemiu pomieszczenie mieszkalne ma stanowić część mieszkania nr [...] i nie przewiduje się bezpośredniego połączenia lokalu z mieszkaniem, do którego przynależy. Wejście do planowanego pomieszczenia mieszkalnego zakłada się w sposób dotychczasowy tj. z wewnętrznego korytarza. W decyzji organu I instancji jako powód odmowy wskazano wyniki przeprowadzonej analizy, z której wynika, że w obszarze analizowanym nie występują przypadki wprowadzenia funkcji mieszkalnej w przyziemiu budynku, które jest częściowo zagłębione w grunt. W obszarze analizowanym znalazły się budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...], Szkoła Podstawowa Nr [...] przy ul. [...] oraz Biblioteka [...] przy ul. [...]. Organ zwrócił uwagę, że budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] jest obiektem czterokondygnacyjnym bez usług w parterze i posiada parking podziemny, a parter budynku znajduje się na poziomie terenu, nie jest zagłębiony w grunt i jest kondygnacją przeznaczoną w całości na cele mieszkalne. Stwierdzono wobec powyższego, że dla wnioskowanego lokalu nie zachodzi analogia do obiektu sąsiedniego w zakresie łączenia funkcji gospodarczej i mieszkalnej w ramach jednej kondygnacji. W budynku biblioteki nie występują funkcje mieszkalne, nie jest więc zasadne rozstrzyganie sposobu zagospodarowania kondygnacji przyziemia w oparciu o ten budynek. Ponadto w ocenie organu planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunków określonych w przepisach odrębnych dla lokali mieszkalnych. Rozpatrując odwołanie od powyżej decyzji, Kolegium przywołało przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mające zastosowanie w sprawie oraz poddało ocenie analizę przeprowadzaną przez organ I instancji. W ocenie Kolegium brak istnienia funkcji mieszkalnej w kondygnacji przyziemia któregokolwiek z budynków przyjętych do analizy w wyznaczonym prawidłowo obszarze analizowanym uzasadnia wydanie decyzji odmownej. Powyższe stanowi cechę determinującą zastany ład urbanistyczny i wyklucza wprowadzenie do funkcji gospodarczej funkcji mieszkaniowej sensu stricto. Funkcje te są rozbieżne i często mogą być wzajemnie sprzeczne. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła A. W., domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postepowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Jak podniesiono w uzasadnieniu, ocena, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.", powinna następować po uprzednim przeprowadzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy akt prawny obowiązywał w dacie orzekania przez organy administracji i został już po zakończeniu postepowania administracyjnego (z dniem 26 lipca 2024 r.) zastąpiony rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116). Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że zakres dokonywanej analizy urbanistyczno-architektonicznej zależy od charakteru zamierzonego i zgłoszonego we wniosku przedsięwzięcia inwestycyjnego. W sytuacji, kiedy planowana inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - bez zmiany cech zabudowy tj. gabarytów i formy architektonicznej istniejącego budynku, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, tak jak ma to miejsce w kontrolowanej sprawie w istocie - poddawanie w analizie tych z parametrów architektoniczno-budowlanych o jakich mowa w powołanym rozporządzeniu, które w istniejącym obiekcie, czy na terenie objętym inwestycją nie ulegają zmianie - stanowiąc już istniejący ład architektoniczny, przestrzenny - nie ma znaczenia dla planowanej inwestycji. Zdaniem Sądu meriti, w rozpoznawanej sprawie istotą ustaleń i analizy powinna być szczegółowa, niearbitralna ocena funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu realizowanej na/w nieruchomościach znajdujących się w obszarze analizowanym oraz rozstrzygnięcie, czy w przypadku planowanej inwestycji, czyli zmiany sposobu użytkowania w/w lokalu, można mówić o kontynuacji funkcji z obszaru analizowanego. W ocenie Sądu rozpoznającego skargę przedstawione w skarżonej decyzji zawężenie zakresu analizy w zakresie kontynuacji funkcji do weryfikacji kondygnacji przyziemnych nie było uprawnione i naruszało art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W szczególności Sąd ten nie znalazł powodu, dla którego przy ocenie kontynuacji funkcji nie można uwzględniać funkcji lokali znajdujących na obszarze analizowanym znajdujących się na innych kondygnacjach zarówno w tym samym budynku, co lokal objęty wnioskiem jak i w budynkach sąsiednich. Sąd Wojewódzki zgodził się z tezą skargi, iż mający zastosowanie w sprawie przepisy nie wymagają, aby budynki były tożsame, czy też tożsama funkcja występowała na każdej kondygnacji, a jedynie, aby zachowana była zasada kontynuacji funkcji na każdej z działek. Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa (taki sposób użytkowania obiektu budowlanego), która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa (nowy sposób użytkowania) jest dopuszczalna o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Przestaje zaś być dopuszczalna dopiero z momentem wykazania wyraźnej sprzeczności. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane przynajmniej przedwcześnie bez wyjaśnienia niezbędnych okoliczności sprawy. Tym samym organy naruszyły przepisy postępowania w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej: "P.p.s.a", uchylił zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozpatrzenie wniosku wymaga bowiem sporządzenia nowej bądź znacznego uzupełnienia analizy urbanistycznej znajdującej się w aktach sprawy. W toku dalszego sprawy organ administracji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem przedstawionej powyżej oceny w szczególności nie ograniczając się do analizowania kondygnacji przyziemni. Organ winien mieć przy tym na względzie, iż jeżeli zmiana sposobu użytkowania lokalu objętego wnioskiem poprzez wykorzystanie go na cele mieszkalne zwiększy intensywność wykorzystania takiej funkcji, ocenie powinien podlegać także aspekt zapewnienia właściwej ilości miejsc parkingowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciło: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zakresie opisu istniejącej funkcji zabudowy w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez uznanie, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego objętego wnioskiem, na lokal mieszkalny, mieści się w dopuszczalnym stanie zagospodarowania przedmiotowego lokalu w obrębie terenu przyziemia przedmiotowego budynku i stanowi kontynuację istniejącej funkcji zabudowy mieszkalnej w tym zakresie pozostającej w zgodzie z wymaganiami zastanego na tym terenie ładu przestrzennego, gdy tymczasem dokonane ustalenia prowadzą do odmiennych wniosków; b) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie błędnego poglądu, że istnienie lokali o funkcji mieszkalnej w budynku objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy uprawnia do uznania istnienia kontynuacji funkcji mieszkalnej pozostającej w zgodzie z zastanym ładem przestrzennym w przypadku przekształcenia pomieszczeń gospodarczych w przyziemiu tego budynku, przy jednoczesnym braku w przyziemiu tego budynku jak i kondygnacji przyziemnych innych budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym lokali o funkcji mieszkaniowej. 2. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. mające istotny wpływ na wydane przez Sąd pierwszej instancji orzeczenie, poprzez uznanie, że w sprawie pozostały do wyjaśnienia niezbędne okoliczności, których organ nie wyjaśnił, czym zdaniem Sądu naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., gdy tymczasem zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający dla wydania decyzji co do jej istoty, sprawa pozostawała wyjaśniona, a wspomniane naruszenia prawa nie miały miejsca; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, podczas, gdy na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga powinna ulec oddaleniu. W oparciu o powyższe zarzuty, strona skarżąca kasacyjnie wniosła o: - uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w trybie art. 188 P.p.s.a.; - ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; - wydanie orzeczenia także bez konieczności przeprowadzenia rozprawy; - zasądzenie według norm przepisanych na rzecz skarżącego - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie - Skarb Państwa, kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego z wyodrębnieniem w sentencji lub uzasadnieniu orzeczenia kosztów zastępstwa należnych pełnomocnikowi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. W. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z punktem 1 art. 61 ust. 1 tej ustawy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, celu i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Chodzi bowiem o to, by nową zabudowę dostosować zgodnie z zasadą "dobrego sąsiedztwa" do istotnych cech już istniejącej zabudowy w sąsiedztwie nieruchomości, która jest przedmiotem postępowania. Podkreślić w tym miejscu należy, że w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym w istocie wyklucza się potrzebę badania określonej funkcji w wyznaczonym obszarze analizowanym w tego typu sprawach, poza samym obiektem budowalnym, w którym ma nastąpić wnioskowana zmiana. Zwraca się przy tym uwagę, że wymagana przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia ocena spełnienia "zasady dobrego sąsiedztwa" przez planowaną inwestycję, ma zastosowanie tylko wówczas, gdy w wyniku uwzględnienia wniosku dojdzie do powstania nowej zabudowy. "O dostosowaniu nowej zabudowy do starej można mówić tylko wówczas, gdy zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę, czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę obiektu istniejącego. Wymagania te nie znajdują więc zastosowania w przypadku inwestycji polegającej na przebudowie, remoncie lub rozbiórce istniejącego już obiektu. W takiej sytuacji nie dochodzi bowiem do powstania nowej zabudowy." (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 2459/21, LEX nr 3581182). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko i argumentację skarżącego kasacyjnie organu, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa (taki sposób użytkowania obiektu budowlanego), która nie godzi w zastany stan rzeczy, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją, a przestaje zaś być dopuszczalna dopiero z momentem wykazania wyraźnej sprzeczności. Sytuowanie zabudowy o funkcji mieszkaniowej pośród zabudowy gospodarczej (piwnicznej), w części przyziemia poniżej gruntu terenu zabudowy, jest nie do pogodzenia z zastaną funkcją zabudowy mieszkaniowej zarówno lokali znajdujących się w budynku objętym wnioskiem jak i budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Zarówno w budynku objętym wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania, jak i innych znajdujących się w obszarze analizowanym, nie znajduję się lokal mieszkalny usytuowany poniżej gruntu zabudowy obiektu budowlanego. Sytuowanie zabudowy mieszkaniowej w częściach przyziemia budynku przyczynia się do dekompozycji okolicznego ładu przestrzennego w tym ładu w samym budynku objętym wnioskiem o warunki zabudowy, jak też stanowi nieuprawnioną zmianę funkcji pomocniczej lokali gospodarczych (piwnicznych) na sutereny przynależne do lokali mieszkalnych położonych na kondygnacjach sytuowanych jedynie powyżej poziomu gruntu. Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie organ, że w zakresie przesłanek uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji nie wiadomo, jaki w istocie materiał dowodowy miałyby uzupełniać organy w toku ponownego postępowania. Analiza w zakresie badanej sprawy dotyczącej zmiany funkcji lokalu została wykonana i jest zupełna. W związku z powyższym stwierdzić należy, że wskutek błędnej oceny przez Sąd Wojewódzki istotnych dla rozstrzygnięcia zagadnień materialnoprawnych, doszło do uchylenia prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy, która wypełniała wszystkie konieczne warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jak zostało to wykazane wyżej, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zostały wydane z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością ich uchylenia. Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a., z przytoczonych wyżej względów, uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę. Uznając zaś, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji są zgodne z prawem, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił. W punkcie drugim Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej stronie, która wniosła tę skargę należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Koszty te obejmują wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 250 zł. oraz wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).