II OSK 456/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: st. asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 908/20 w sprawie ze skargi I. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części dzielnicy J. w N. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy N. na rzecz I. z siedzibą w K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 908/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. SA z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części dzielnicy J. w N., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (pkt 1) i zasądził od Gminy N. na rzecz strony skarżącej I. SA z siedzibą w K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. I. SA z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na wskazaną powyżej uchwałę, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: – art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm., dalej: "k.c.") w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez nieuprawnione naruszenie prawa własności strony skarżącej w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy, z uwagi na bezprawne wykluczenie możliwości lokalizowania na jednej działce więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, – art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień strony skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym, z uwagi na bezprawne wykluczenie możliwości lokalizowania na jednej działce więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, – art. 15 ust. 2 pkt 2 oraz pkt 6 u.p.z.p. przez wprowadzenie ograniczeń w zabudowie, które nie wynikają z przepisów ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie MI"), gdyż żaden przepis prawa nie daje organowi uprawnienia do decydowania o liczbie budynków jakie mogą powstać na danej nieruchomości. Strona skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca spółka podała, że jest właścicielką nieruchomości obejmującej działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położone w miejscowości N. w rejonie ul. Z. o łącznej powierzchni 3,171 ha. Nieruchomość ta jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części dzielnicy J. w N. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w N. nr [...] z dnia 27 czerwca 2014 r. (dalej również jako: "uchwała z 2014 r.). Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, nieruchomość spółki została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (teren 1MN1). Plan miejscowy w § 23 określił dopuszczalne parametry zabudowy możliwej do realizacji na tym terenie, w tym wskaźnik intensywności zabudowy (0,2-0,8), wskaźnik powierzchni zabudowy (max. 40%), a także minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej (min. 40%). W planie miejscowym określono ponadto zasady wydzielania nowych działek w wyniku scalania i podziału nieruchomości, przyjmując że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1-3 MN1 minimalna wielkość powierzchni wydzielanych nowych działek wynosi 700 m2, z zastrzeżeniem, że dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie bliźniaczym i szeregowym oraz dla zabudowy usługowej – 400 m2 (§ 6 pkt 2a planu). Zaskarżoną uchwałą dodano do § 7 uchwały z 2014 r. pkt 7a o następującym brzmieniu: "w obrębie jednej działki ewidencyjnej dopuszcza się realizację nie więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego." W ocenie skarżącej, powyższa zmiana w sposób istotny naruszyła jej interes prawny z uwagi na drastyczne ograniczenie możliwości zabudowy należących do niej nieruchomości. Na skutek nowelizacji planu spółka może bowiem zrealizować na należącej do niej nieruchomości kilkadziesiąt budynków mniej, niż było to możliwe przy poprzednio obowiązujących ustaleniach planu. Zdaniem spółki zmiana planu została wprowadzona bez podstawy prawnej, gdyż żaden obowiązujący przepis prawa nie daje gminie uprawnienia do precyzyjnego określania liczby budynków mogących powstać na określonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, wskazując, że procedura planistyczna została przeprowadzona w sposób zgodny z przepisami oraz obszernie wyjaśniając motywy dokonanej nowelizacji, zaznaczając przy tym, że zmiana planu została dokonana w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podniósł, że zmiana planu prowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., dalej "u.s.g."). Stwierdził też, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p., a następnie uznał za zasadny zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia uprawnień skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym, polegającego na zakazie lokalizowania na jednej działce więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Sąd wyjaśnił, że kwestionowana zmiana planu, nie spełnia warunku zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem prawa własności a zamierzonym celem, w jakim zmiana ta została dokonana, a jakim jest ograniczenie zabudowy. Uznał też za wadliwie przyjęte w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały stanowisko, w którym wskazano, że na obszarze objętym planem miejscowym można zauważyć rosnącą popularność realizacji inwestycji mieszkalnych dokonywanych na podstawie art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm., dalej: "u.g.n."), niezależnie od ustaleń planu miejscowego w zakresie minimalnej wielkości powierzchni wydzielanych nowych działek. Sąd uznał, że wyrażenie użyte w § 6 pkt 2 tekstu planu "ustala się następujące zasady wydzielania nowych działek w wyniku scalania i podziału nieruchomości" użyte zostało w znaczeniu, jakim posłużono się w nim w art. 101 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. Zatem przedstawione w § 6 pkt 2 lit. od a do k planu minimalne wielkości wydzielonych działek odnoszą się wyłącznie wydzielania nowych działek w wyniku scalania i podziału nieruchomości. Nadto, dla określenia minimalnej powierzchni działki budowlanej nie ma potrzeby do odwoływania się do podziałów nieruchomości. Nadto Sąd przyjął, że § 6 pkt 2 lit. od a do pkt 3 tekstu planu nie odnosi się w ogóle do podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 93 i 94 u.g.n. Z brzmienia § 6 pkt 2 uchwały (ustala się następujące zasady wydzielania nowych działek w wyniku scalania i podziału nieruchomości) wynika, że uregulowanie to nie może dotyczyć fakultatywnego ustalenia planu, wymienionego w art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. (określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych). Jedynie bowiem z tego przepisu wynika możliwość uregulowania w planie minimalnej powierzchni działek powstałych na skutek podziału nieruchomości. Oznacza to, że uchwała z 2014 r. nie określa minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Sąd przypomniał, że w § 23 tej uchwały ustalono m.in., iż w granicach terenów 1-3MN1 mogą być lokalizowane budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej, bliźniaczej lub szeregowej, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 40%, minimalny wskaźnik intensywności zabudowy – 0,2, maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy – 0,8, a minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej – 40%. Przyznał też, że plan nie zawiera innych ustaleń ograniczających intensywność zabudowy. Celem zaskarżonej nowelizacji planu, zgodnie z § 1 ust. 2 miało być uzupełnienie części tekstowej uchwały z 2014 r. o ustalenia w zakresie ograniczeń w intensywności zainwestowania. W istocie nie stanowi ona jednak uzupełnienia, ale wprowadza nieuzasadnione poważne ograniczenie w korzystaniu z prawa własności. Sąd uznał, że ustalenie planu, według którego "w obrębie jednej działki ewidencyjnej dopuszcza się realizację nie więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego" w oderwaniu od powierzchni działki budowlanej jest zbyt daleko idącym ograniczeniem wykonywania prawa własności. Nadto Sąd wskazał, że Gmina uzasadniała ograniczenie zabudowy przez dopuszczenie realizacji jednego budynku mieszkalnego na jednej działce uzupełnieniem ustalonych w planie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania, a także osiągnieciem celu w postaci ochrony ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Zdaniem Sądu dążenie do osiągnięcia wskazanych celów jest możliwe przy zastosowaniu ograniczeń w wykonywaniu prawa własności o niższym stopniu ingerencji w uprawnienia jednostki, chociażby przy użyciu środków wynikających wprost z art. 15 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. Gmina nie wykazała, aby bez wprowadzenia kwestionowanej zasady nie było innej możliwości wpływania na gęstość zabudowy na terenach objętych planem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina N., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów, tj. art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz ust. 3 pkt 10 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegającą na uznaniu, że Rada Miejska w N. w sposób istotny naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego przez wprowadzenie wykluczenia możliwości lokalizowania na jednej działce więcej niż jednego budynku mieszkalnego, 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") przez jego błędne i niewłaściwe zastosowanie polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej, logicznego wywodu prawnego oraz na niewyjaśnieniu swojego rozstrzygnięcia, na podstawie których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania Gmina wskazała, że w sytuacji gdy podstawą oceny Sądu jest kwestia naruszenia zasady proporcjonalności to na Sądzie ciąży obowiązek ścisłego i precyzyjnego wskazania podstaw przyjęcia tego rodzaju stanowiska. Inaczej stanowisko Sądu staje się arbitralne i nie poddające się kontroli. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie taka właśnie sytuacja zaistniała w przedmiotowym przypadku, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego Gmina podniosła, że za niezasadne należy uznać stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż wykluczenie możliwości lokalizowania na jednej działce więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest nieproporcjonalne, gdyż gmina mogłaby osiągnąć podobny efekt za pomocą innych rodzaju regulacji opartych o wskaźniki wymienione wprost w treści art. 15 ust 5 pkt 6 u.p.z.p. Według wnoszącej skargę kasacyjną dopuszczalne jest limitowanie liczby budynków mieszkalnych zlokalizowanych na jednej działce, służące celom analogicznym wobec rozwiązań wskazanych przez ustawodawcę w art. 15 ust 2 pkt 6 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. SA z siedzibą w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu zakwestionowała zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Z dotychczasowego przebiegu sprawy oraz w kontekście podniesionych zarzutów wynika, że przedmiotem zaistniałego sporu jest kwestia dopuszczalności ustaleń planu miejscowego wprowadzonego zaskarżoną uchwałą. Innymi słowy, czy kwestionowana przez skarżącą nowelizacja mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy, czy też wykracza poza te granice. Mając na uwadze, że zmiana planu polega na ograniczeniu zabudowy na działkach budowlanych do jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz że zgodnie z § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały ma ona na celu uzupełnienie uchwały z 2014 r. o ustalenia w zakresie ograniczeń w intensywności zainwestowania, należało poddać te ustalenia weryfikacji pod kątem ich zgodności z obowiązującym w dacie uchwalenia nowelizacji porządkiem prawnym. Z perspektywy treści i celu pkt. 7a dodanego do § 7 ust. 2 uchwały z 2014 r., kluczowe znaczenie ma art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., określający ramy władztwa planistycznego gminy w zakresie ustalania parametrów zabudowy i zagospodarowania terenów. Stosownie do wskazanego wyżej przepisu, w planie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem, według którego art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. stanowi katalog zamknięty parametrów związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenów, określanych w planie miejscowym (zob. m.in. wyroki NSA z 19.11.2019 r., II OSK 2631/18, LEX nr 2778035 oraz z 6.12.2023 r., II OSK 1651/22, LEX nr 3655779) i nieprzewidujący limitowania liczby obiektów sytuowanych na jednej działce budowlanej oraz przy uwzględnieniu, że w przepisach przewidujących fakultatywne ustalenia planu również nie zawarto kompetencji rady gminy do określania liczby budynków mieszkalnych na jednej działce budowlanej, należało przyjąć, że zakwestionowana nowelizacja uchwały z 2014 r. wykracza swą treścią poza ustawowe upoważnienie do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.p.z.p., w tym kształtowania sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, o którym mowa w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Władztwo planistyczne gminy, wynikające z wymienionych przepisów, musi mieścić się w ramach porządku prawnego, na który składają się nie tylko przepisy rangi ustawowej, ale i normy konstytucyjne zawierające zasady nadrzędne wobec pozostałych regulacji składających się na system prawa. Do nich należą między innymi zasada legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz zasady ochrony praw i wolności, w tym szeroko rozumianego prawa własności. Biorąc zatem pod uwagę zaistniałe w sprawie okoliczności faktyczne oraz wyżej wskazane uwarunkowania prawne należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, co do tego, że ustalenia planu wprowadzone zaskarżoną uchwałą naruszają interes prawny skarżącej, będącej właścicielem działek objętych ustaleniami wprowadzonymi nowelizacją i równocześnie istotnie naruszają zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez wprowadzenie rozwiązań niemających podstawy ustawowej, a tym samym wykraczając poza granice przysługującego gminie władztwa planistycznego. Z tych też powodów za niezasadny należało uznać podniesiony przez skarżącą kasacyjnie zarzut art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz ust. 3 pkt 10 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Na marginesie wypada zaznaczyć, że organy gminy, którym ustawodawca powierzył zadania z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, w celu kształtowania ładu przestrzennego powinny mieć wpływ na poziom intensywności zabudowy, uwzględniając lokalne uwarunkowania przez określanie w planie miejscowym parametry przyszłej zabudowy. Przy czym do podejmowania działań w tym celu należy wykorzystywać przewidziane ustawowo instrumenty, w tym wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., takie jak: procentowe wyznaczenie maksymalnej powierzchni zabudowy oraz maksymalnego i minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy, czy też określenie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Co prawda, jak wskazuje skarżąca kasacyjnie, Sąd I instancji nie wyjaśnił precyzyjnie związku nowo wprowadzonych ustaleń planistycznych z naruszeniem zasady proporcjonalności, to jednak kwestia ta nie miała pierwszorzędnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały, tak jak przedstawione przez Sąd rozważania na temat podziału oraz scalania i podziału nieruchomości. Uchybienia te jak również niedociągnięcia redakcyjne, dostrzeżone na s. 19 uzasadnienia w postaci niedokończonego zdania, nie miały jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.