II OSK 45/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2336/22 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Z. na pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 29 sierpnia 2022 r., znak: WSK.5180.546.2018 w przedmiocie zmiany zaleceń pokontrolnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy (dalej jako skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 29 sierpnia 2022 r., znak: WSK.5180.546.2018 w przedmiocie zmiany zaleceń pokontrolnych. W treści tego pisma organ konserwatorski przychylił się do wniosku skarżącego zawartych w pismach z 22 czerwca 2022 r. (data wpływu 24 czerwca 2022 r.) oraz z dnia 20 lipca 2022 r. (data wpływu 22 lipca 2022 r.) odnośnie do zmiany terminu wykonania prac z zaleceń pokontrolnych z dnia 22 marca 2021 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi względnie jej oddalenie. Organ uznał, że zalecenia pokontrolne odnośnie do budynku przy ul. [...] w W. zostały doręczone skarżącemu elektronicznie za pomocą systemu ePUAP 22 marca 2021 r. Termin do wniesienia zastrzeżeń zgodnie z art. 40 ust. 2a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (14 dni od doręczenia zaleceń) upłynął 5 kwietnia 2021 r. Zastrzeżenia stanowiły środek zaskarżenia o jakim mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a. Wobec tego organ stwierdził, że pisma skarżącego z 22 czerwca 2022 r. o zmianę zaleceń pokontrolnych i terminu ich wykonania nie sposób traktować jako zastrzeżenia z art. 40 ust. 2 ww. ustawy bowiem zostały one wniesione z uchybieniem terminu (ponad rok od wydania zaleceń) oraz przed zbliżającym się terminem ich realizacji. Organ zauważył, że konsekwencje jego pisma z 29 sierpnia 2022 r. są dla Skarżącego korzystne bowiem przychylił się on do jego wniosków o zmianę terminu prac wskazanych w zaleceniach pokontrolnych. W jego ocenie powyższe pismo nie stanowiło rozstrzygnięcia w przedmiocie zastrzeżeń, o których mowa w art. 40 ust. 2a ustawy o ochronie zabytków, a jedynie zgodę na wydłużenie terminu realizacji prac. Skarżący nie dopełnił wymogu z art. 52 § 1 P.p.s.a. nie wniósł w terminie zastrzeżeń od zaleceń, a skargę na zalecenia z 22 marca 2021 r. wniósł po upływie terminu. Postanowieniem z 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2336/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), na podstawie art. 58 § 1 pkt 6, oddalił skargę skarżącego uznając ją za niedopuszczalną. Sąd przywołał treść art. 3 § 2 pkt 1 do 9 P.p.s.a. i wskazał, że przedmiotem skargi uczyniono pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 29 sierpnia 2022 r., opatrzone znakiem WSK.5180.546.2018.KZ, stanowiące odpowiedź organu na pismo skarżącej, stanowiące prośbę o zmianę sposobu wykonania zaleceń pokontrolnych i terminu ich wykonania. Sąd odnosząc się do treści skargi uznał, że w sprawie zastosowanie znajduje pkt 4 ww. art. 3 § 2 P.p.s.a., który poddaje jego kontroli inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w wymienionych działach Ordynacji podatkowej oraz ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej. Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie, że na gruncie ustawy o ochronie zabytków to zalecenia pokontrolne stanowią akt, który poddaje się kontroli sądowej. Zalecenia pokontrolne wydane w trybie przepisów ustawy o ochronie zabytków nie podlegają reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym nie przybierają formy postanowienia procesowego lub decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Kwalifikowane są jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inne niż decyzja lub postanowienie, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co z kolei przesądza o dopuszczalności wniesienia skargi na tego typu akt (zob. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 895/18, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd prowadząc rozważania czy do takiej kategorii należy także zaskarżone pismo Konserwatora, nie miał wątpliwości, że pismo to nie stanowi decyzji administracyjnej. Oceniając czy zaskarżone pismo dotyczy uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, tj. czy przedmiot skargi, z uwagi na sferę którą reguluje, spełnia przesłanki uznania go za sprawę sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 P.p.s.a. stwierdził, że powyższe pismo nie stanowiło rozstrzygnięcia w przedmiocie zastrzeżeń od zaleceń, o których mowa w art. 40 ust. 2a u.o.z., a stanowi zgodę na wydłużenie terminu realizacji prac. Miasto nie spełniło warunku, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. tj. nie wniosło zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych. Zdaniem Sądu, pismo organu z 29 sierpnia 2022 r. stanowiło wyraz komunikacji organu z podmiotem, w odniesieniu do którego podejmowane są określone czynności uregulowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego (ustawy o ochronie zabytków). Pismo to informuje o wydłużeniu terminu do realizacji prac, zatem nie można było przyjąć, że zmienia ono zakres nałożonych na skarżącą obowiązków. Nie ingeruje ono w istotę zaleceń pokontrolnych z 22 marca 2021 r. Skarżący wniósł skargę kasacyjną na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez uznanie, ze zmiana zaleceń pokontrolnych wydanych przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego i nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa; 2) art. 52 § 1 i 2 w zw. z art.. 58 § 1pkt 6 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, pomimo że nie zachodzą ku temu przesłanki, a w szczególności brak jest podstaw do uznania, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu wskazano, że w orzecznictwie zalecenia pokontrolne wydawane na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków są kwalifikowane na jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co przesądza o dopuszczalności wniesienia skargi na taki akt. Skoro dopuszczalne jest wniesienie skargi na zalecenia pokontrolne to tak samo dopuszczalne jest wniesienie skargi na zmianę tychże zaleceń. Zmiana zaleceń pokontrolnych tak jak same zalecenia kształtują obowiązki nałożone na stronę. Organ w odpowiedzi na pismo skarżącego z 22 czerwca 2022 r. zmienił zalecenia pokontrolne poprzez wydłużenie terminu wykonania zaleceń nie zmieniając ich zakresu. Powyższe stanowiło więc zmianę zaleceń pokontrolnych a nie jak wskazał Sąd I instancji korespondencję między stroną a organem. Podkreślono, że ustawa o ochronie zabytków przewiduje wniesienie zastrzeżeń jedynie w przypadku zaleceń pokontrolnych nie zaś ich zmiany. Uznać zatem należało, że w przypadku zmiany zaleceń pokontrolnych brak jest środków zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. Wobec tego wniesienie skargi bezpośrednio po otrzymaniu zmiany zaleceń stanowi działanie uprawnione i brak jest podstaw do uznania, że skarga była niedopuszczalna. Sąd z powyższych powodów powinien był skargę rozpoznać a nie ją odrzucić. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przed odniesieniem się do jej zarzutów stwierdzić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Sprawia to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego dokonywana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna mogła być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym albowiem przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zasadniczego w tej sprawie zagadnienia, mianowicie charakteru zaskarżonego pisma z dnia 29 sierpnia 2022 r. Rozstrzygnięcia bowiem wymaga, czy pismo to stanowi akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., w szczególności czy pismo to należy uznać za zmianę zaleceń pokontrolnych z 22 marca 2021 r. Przystępując zatem do rozważań w tym zakresie należy w pierwszej kolejności wskazać, że stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków wojewódzki konserwator zabytków na podstawie ustaleń wynikających z kontroli w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 lub też może odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję, o której mowa w art. 43, art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1, art. 49 ust. 1 lub art. 50 ust. 1 (art. 40 ust. 2 ustawy). Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że zalecenia pokontrolne podlegają kognicji sądu administracyjnego jako inny niż decyzja lub postanowienie akt z zakresu administracji. Ustawą z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1595), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r., wprowadzono regulację umożliwiającą kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zaleceń, zgłoszenie pisemnie umotywowanych zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych oraz dodatkowych wyjaśnień lub przedstawienia dodatkowej dokumentacji (art. 40 ust. 2a ustawy). W przypadku zgłoszenia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych wojewódzki konserwator zabytków, w terminie 14 dni od dnia ich otrzymania, może zmienić zalecenia pokontrolne i przekazać je wraz z uzasadnieniem kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej - w przypadku stwierdzenia zasadności całości lub części zastrzeżeń (art. 40 ust. 2b pkt 1 ustawy) albo odmówić zmiany zaleceń pokontrolnych i swoje stanowisko wraz z uzasadnieniem przekazać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej - w przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości (art. 40 ust. 2b pkt 2 ustawy). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, także stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydane w wyniku rozpatrzenia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych wniesionych przez podmiot uprawniony, może stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego, to jest stanowisko organu zmieniające dotychczasowe zalecenia w określonym zakresie lub odmawiające takiej zmiany. W tym jednak przypadku stanowisko organu powinno być wynikiem skorzystania przez stronę ze środka zaskarżenia jakim jest powołane wyżej zastrzeżenie wniesione w trybie do tego przewidzianym, w szczególności z zachowaniem terminu jego wniesienia. W sytuacji kiedy termin na wniesienie zastrzeżenia upłynął bezskutecznie a po tym terminie strona zobowiązana zawnioskowała o zmianę zaleceń pokontrolnych, to organ ustosunkowując się do tego pisma nie dokonuje zmiany zaleceń pokontrolnych w trybie z art. 40 ust. 2b pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków (ponieważ nie rozpatruje zastrzeżenia) ale jedynie informuje stronę o swoim stanowisku w sprawie. Nie można bowiem uznać, że organ pomimo upływu terminu do wniesienia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych zajmując stanowisko w sprawie dokonuje zmiany dotychczasowych zaleceń pokontrolnych o jakich mowa w ww. przepisie ustawy o ochronie zabytków. Zatem zmiana zaleceń pokontrolnych dokonana przez organ w takim piśmie informacyjnym nie jest formalną zmianą zaleceń ale jedynie informacją dla strony, że organ ochrony konserwatorskiej dopuszcza określony sposób lub termin wykonania wydanych wcześniej zaleceń pokontrolnych. Organ stanowiskiem swym nie nakłada władczo obowiązków lub nie nadaje uprawnień mających podstawy w przepisach prawa ale składa oświadczenie woli, że zgadza się na inny sposób wykonania zaleceń pokontrolnych. Organ prowadzi jedynie ze stroną korespondencję informując ją, że zgadza się na inne niż dotychczas przyjęte załatwienie sprawy. Organ odpowiada na prośbę czy wniosek ale odpowiedź ta nie przybiera sformalizowanej formy aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy skarżący nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych z art. 40 ust. 2a ustawy o ochronie zabytków bowiem zajął stanowisko odnośnie do wydanych przez organ 22 marca 2021 r. zaleceń pokontrolnych w piśmie z 22 czerwca 2022 r. (data wpływu 24 czerwca 2022 r.) czyli po upływie 15 miesięcy od doręczenia mu zaleceń pokontrolnych (22 marca 2021 r.). Organ odniósł się do treści tegoż pisma w piśmie z dnia 29 sierpnia 2022 r. stwierdzając, że zakres prac konserwatorskich z zaleceń pokontrolnych nie ulega zmianie a jedynie zgadza się na prośbę skarżącego zmienić termin wykonania zaleceń pokontrolnych odnośnie do naprawy lub wymiany orynnowania budynku oraz zmiany sposobu odprowadzania wód opadowych od budynku do 31 marca 2023 r. zaś naprawę lub wyminę stolarki okiennej, uzupełnienie uszkodzonych wypraw tynkarskich na elewacji budynku oraz izolację fundamentów do 31 grudnia 2023 r. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro skarżący nie skorzystał z przewidzianego wyżej trybu, to pismo konserwatora zabytków z dnia 29 sierpnia 2022 r., nie będące formalną odpowiedzią na zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych, nie mogło stanowić przedmiotu skargi do sądu administracyjnego, wniesionej w trybie i na zasadach określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji słusznie uznał, że zaskarżone do sądu pismo konserwatora zabytków (z dnia 29 sierpnia 2022 r.) informujące o braku zmiany zakresu zaleceń pokontrolnych z 22 marca 2021 r. a wyrażające jedynie zgodę na prośbę skarżącego z 22 czerwca 2022 r. terminu wykonania prac ujętych w zaleceniach pokontrolnych jest w istocie wyłącznie zgodą na wydłużenie terminu realizacji prac, a nie zmianą zaleceń pokontrolnych, na które przysługuje skarga do sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zdaniem NSA, stanowisko Sądu I instancji, że pismo z 29 sierpnia 2022 r. informuje o wydłużeniu terminu do realizacji prac, zatem nie można było przyjąć, że zmienia ono zakres nałożonych na skarżącego obowiązków, było prawidłowe. Nie ingeruje ono w istotę zaleceń pokontrolnych z 22 marca 2021 r. a jedynie przedłuża termin ich realizacji. Słusznie zatem przyjął Sąd I instancji, że pismo to nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., stanowi natomiast pismo informacyjne, nierozstrzygające o uprawnieniach i obowiązkach skarżącego. Skoro nie stanowiło ono zmiany zaleceń pokontrolnych, to skarga do sądu administracyjnego nie przysługiwała i jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej błędnego uznania przez Sąd I instancji, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. i skarga nie powinna podlegać odrzuceniu, wskazać należy, że indywidualne akty administracyjne dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inne niż decyzja lub postanowienie nie podlegają reżimowi ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu nie stwierdził, że skarżący powinien przed wniesieniem skargi wyczerpać środki zaskarżenia z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. w postaci wniesienia zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych. Przed wniesieniem skargi do sądu na zalecenia pokontrolne lub ich zmianę nie było koniecznym wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 40 ust. 2a ustawy, mając na uwadze regulację zawartą w art. 52 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którą skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Podmiot uprawniony władny jest zaskarżyć do sądu administracyjnego albo zalecenia pokontrolne, albo – w przypadku skorzystania z uprawnienia do złożenia zastrzeżeń - stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków o ich zmianie. Skarżący mógł zaskarżyć do sądu administracyjnego albo zalecenia pokontrolne z 22 marca 2021 r. a gdyby wnosił zastrzeżenia stanowisko organu wydane w wyniku rozpoznania zastrzeżenia. W sprawie akty te nie wystąpiły bowiem pismo organu z 29 sierpnia 2022 r. nie kwalifikuje się do ww. kategorii aktów. Mając na uwadze powyższe nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.