II OSK 45/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 263/12 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: odrzucić skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 263/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A. H. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy, A. S. wnioskiem z dnia 3 grudnia 2007 r. zwróciła się do Starosty Rypińskiego o wydanie pozwolenia na budowę: nadbudowę budynku przeznaczonego na działalność gospodarczą wraz z dobudową schodów – na działce nr [...] w R., ul. [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...] Starosta Rypiński zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. S. pozwolenia na nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku przeznaczonego na działalność gospodarczą – nadbudowa poddasza gospodarczego wraz z dobudową schodów oraz przebudową fundamentów i ścian zewnętrznych dla wzmocnienia elementów konstrukcyjnych na działce nr [...] położonej w R. przy ul. [...]. Od decyzji tej odwołanie wnieśli A. H. oraz D. H. – właściciele sąsiedniej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. A. i C. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] marca 2008 r. WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 377/08 oddalił skargę. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Rypiński decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku przeznaczonego na działalność gospodarczą – nadbudowa poddasza gospodarczego wraz z dobudową schodów oraz przebudowa fundamentów i ścian zewnętrznych dla wzmocnienia elementów konstrukcyjnych, na działce nr [...] położonej w R. przy ul. [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej A. H. Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty z dnia [...] maja 2009 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy i uzupełnieniu materiału dowodowego Starosta Rypiński decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. –Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na nadbudowę budynku (pomieszczenia gospodarczego) wraz z dobudową schodów oraz przebudową istniejącego budynku (wykonanie fundamentu i obmurowanie budynku cegłą klinkierową wraz ze słupkami z cegły klinkierowej) na działce nr [...] położonej w R. przy ul. [...]. Od decyzji tej odwołanie wniosła A. H. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2010 r. A. H. wniosła skargę na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 632/11 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd, analizując zasady sytuowania budynków na działce budowlanej zawarte w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690; zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych") stwierdził, że w przedmiotowej sprawie budynek inwestora znajduje się już w granicy działki, a zamierzenie budowlane polega na nadbudowie tak usytuowanego obiektu. Nadbudowa nie jest nowym usytuowaniem obiektu, nie determinuje nowej lokalizacji obiektu. Ani przepisy administracyjne, ani przepisy prawa cywilnego nie stanowią o zakazie nadbudowy. Dodatkowo na możliwość dokonywania nadbudowy wskazuje obecna regulacja § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przepis ten stanowi, że nadbudowa nie może być wyższa niż podniesienie o jedną kondygnację i nie mogą w ścianie zlokalizowanej przy granicy znajdować się otwory okienne lub drzwiowe. Zastrzeżono przy tym, że takie usytuowanie stanowi objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623; ze zm., zwanej dalej "Prawem budowlanym"). Obszar oddziaływania danego obiektu to teren w otoczeniu obiektu, którego dotyczą określone ograniczenia w zagospodarowaniu, wynikające z przepisów odrębnych. Ograniczenia w zagospodarowaniu dotyczą odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu w tym odległości między budynkami ze względu na zacienienie (§ 57–60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych), zapewnienie właściwych odległości ze względu na bezpieczeństwo przeciwpożarowe (§ 226–235 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych) i inne. Z powyższego przepisu wynika zatem, że konsekwencją usytuowania budynku przy granicy i jego nadbudowy jest objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Oznacza to, że szczególnej analizie należy poddać ewentualne ograniczenia praw w zagospodarowaniu i korzystaniu z działki sąsiedniej. Zdaniem Sądu organ odwoławczy zwracał uwagę na ten aspekt w poprzednio wydanej decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i obecnie ocenił słuszny interes skarżących w kontekście zakłóceń w korzystaniu z nieruchomości, ochrony interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego), przepisów dotyczących ochrony własności. W ocenie Sądu nie stanowią przeszkody do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę obawy o naruszenie stosunków sąsiedzkich, czy kwestii związanych z obawami o naruszenie ustalonego sposobu użytkowania nadbudowanego obiektu. W tym przedmiocie organ architektoniczno-budowlany nie jest właściwy do rozstrzygania ewentualnych sporów. Sąd zaznaczył, że zarówno obiekt inwestora jak i skarżącej pełnią także funkcję usługową, a możliwe uciążliwości związane z wykonywaniem tej funkcji mogą być kontrolowane przez właściwe organy. Sąd wskazał, że organ ocenił ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej pod kątem zabezpieczeń przeciwpożarowych. Projekt zagospodarowania działki został uzgodniony bez uwag przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Projekt przewiduje od strony granicy z działką sąsiednią mur ogniowy o wysokości 30 cm ponad płaszczyznę dachu, co stanowi wyraz ochrony interesów osób trzecich w kwestii bezpieczeństwa pożarowego. Spełnia on też warunek określony w § 12 ust. 1 pkt 5 lit. c/ rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133 ze zm.) Sąd podzielił także ocenę prawną organu w kwestii dotyczącej zacienienia obiektu skarżącej. Zdaniem Sądu organ słusznie zwrócił uwagę, że zapewnienie oświetlenia dziennego, dostosowanego do przeznaczenia, kształtu i wielkości pomieszczenia, dotyczy pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 57 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz § 13 dotyczący odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów). W rozpoznawanej sprawie chodzi o to, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego budynku skarżącej stanowiła, że od strony projektowanej inwestycji nie przewidziano żadnych otworów okiennych w ścianie powyżej tarasu. Istnieją wyłącznie drzwi balkonowe prowadzące z korytarza na taras. Zatwierdzone przez organy administracji architektoniczno-budowlanej dokumenty nie przewidywały innej funkcji poddasza skarżącej, niż pomieszczenia nieużytkowe. Jako powód uchylenia decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2011 r. Sąd wskazał okoliczność, że organ nie poczynił ustaleń, czy budynek, mający podlegać nadbudowie, nie stanowi samowoli budowlanej. Zdaniem Sądu – jeżeli obiekt zasadniczy (mający podlegać rozbudowie) postawiony został zgodnie z przepisami, na podstawie pozwolenia na budowę, poczynione przez organ ustalenia co do możliwości nadbudowy, usytuowania obiektu w terenie są prawidłowe. Po kolejnym ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. S. pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że obiekt mający ulec nadbudowie powstał na podstawie decyzji Burmistrza Rypina z dnia [...] czerwca 1997 r. nr [...] o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego i gospodarczego. Z wymienionych w ten decyzji obiektów to właśnie budynek gospodarczy stanowi istniejący na działce stanowiącej od 14 lutego 2007 r. własność A. i C. S. obiekt gospodarczy, planowany obecnie do nadbudowy, co wynika z projektu zagospodarowania terenu. W pozostałej części uzasadnienia Wojewoda powielił argumentację zawartą w poprzedniej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. wniosła A. H. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 263/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a." oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że większość ocen Wojewody Kujawsko-Pomorskiego dotycząca argumentacji skarżącej była poddana kontroli Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 632/11. Stosownie zaś do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że Sąd w niniejszej sprawie jest związany dokonaną w sprawie II SA/Bd 632/11, w wyroku z dnia 17 sierpnia 2011 r. oceną, iż zgodne z prawem jest prezentowane w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. stanowisko Wojewody w kwestii: usytuowania obiektu, a raczej nadbudowy obiektu na działce inwestora, zabezpieczenia przeciwpożarowego, zacieniania budynku skarżącej, kwalifikacji konstrukcji zadaszenia nad tarasem skarżącej, a tym samym braku wpływu tej konstrukcji na ewentualne ograniczenia w projektowanej nadbudowie budynku inwestora, zachowania zasady równości oraz zasady zaufania do organu w dotychczasowym postępowaniu. Stanowisko Wojewody w powyższych kwestiach zostało powielone w kontrolowanej decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., a tym samym, wobec brzmienia art. 153 p.p.s.a. Sąd w niniejszej sprawie nie może dokonać odmiennej oceny tegoż stanowiska, niż miało to miejsce w wyroku tutejszego Sądu z dnia 17 sierpnia 2011 r. Sąd wskazał, że do oceny pozostała kwestia, czy prawidłowo Wojewoda Kujawsko-Pomorski w kontrolowanej decyzji ustalił, iż budynek, który ma być rozbudowany, nie jest samowolą budowlaną. Sąd wskazał, że do akt sprawy zostały załączone decyzje – pozwolenia na budowę Burmistrza Miasta Rypina z dnia [...] czerwca 1997 r. nr [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] wraz z projektami zagospodarowania działki. Z porównania tych dokumentów z obecnym projektem budowlanym inwestora wynika, że obecna nadbudowa zostanie dokonana na budynku, który odpowiada obiektowi wskazanemu na mapie załączonej do decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2002 r., tj. obiektowi składającemu się z części oznaczonej jako "istniejący pawilon murowany" oraz z części "projektowana rozbudowa pawilonu". Wyżej wymienione decyzje są ostateczne, a zatem stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. muszą być respektowane do momentu ich uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności. Zdaniem Sądu bez wpływu na wynik sprawy pozostaje kwestia ewentualnego sporu granicznego. Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję administracyjną biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący w momencie wydawania tej decyzji, tj. w dniu [...] grudnia 2011 r. W momencie wydawania zaskarżonej decyzji w ewidencji gruntów nie istniała działka nr [...], na której według treści zaskarżonej decyzji miałaby być realizowana nadbudowa. Budynek, który ma być nadbudowany znajduje się na działce oznaczonej obecnie nr [...], a nie [...], nie zmieniło to jednak posadowienia budynku względem granic nieruchomości inwestora, nieruchomości skarżącej czy zabudowań skarżącej. Błędne ustalenia organu co do numeru pod jakim występuje w ewidencji gruntów nieruchomość, na której ma być przeprowadzona inwestycja, nie stanowi zdaniem Sądu istotnego uchybienia przepisom prawa, nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. H. zarzucając powyższej decyzji nieważność z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem, jak i z naruszeniem zasad pewności obrotu prawnego oraz zaufania do władzy publicznej poprzez naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędna jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: – art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 6, art. 7 pkt 1 i art. 34 ust., art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z § 11, 12 ust. 3 pkt 3 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania bowiem sytuowanie budynku w stosownej odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną jako regułą wyrażoną w § 12, 57–60, § 226–235, 271–273 rozporządzenia i na zasadzie wyjątku przyznanie prawa do sytuowania budynków bezpośrednio przy granicy wymusza dokonanie ścisłej interpretacji przepisów i wymaga szczególnej oceny w zakresie ochrony i poszanowania występujących w obszarze obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich czym naruszono obowiązek konstytucyjny równego traktowania wobec prawa oraz przepisy konstytucyjne o ochronie prawa własności; – art. 61 ust. 1–5 Prawa budowlanego w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) bowiem "decyzja nie w ogóle analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków"; – przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7 i 8 k.p.a. polegającego na wydaniu w przedmiotowej sprawie kolejnej decyzji na tle tożsamego stanu faktycznego oraz prawnego, naruszającej zaufanie do władzy publicznej, co poddaje w wątpliwość pewność obrotu prawnego, naruszając tym samym interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Skarżąca kasacyjnie wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji w całości z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji gdy Sąd nie uwzględnił powyższego zarzutu i idącego za nim wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, powołując się na podniesione zarzuty wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. "Skarga kasacyjna" wniesiona w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu, ponieważ nie spełnia podstawowych wymagań materialnych (konstrukcyjnych) określonych w art. 176 p.p.s.a. Skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest środkiem odwoławczym od wyroku lub postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie (art. 173 § 1 p.p.s.a.), a nie środkiem zaskarżenia orzeczenia organu administracji publicznej do sądu, o którym mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tymczasem w niniejszej sprawie w drodze "skargi kasacyjnej" została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2012 r., która była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i który w dniu 11 września 2012 r. wydał wyrok w tej sprawie (II SA/Bd 263/12). Tak więc z uwagi na przedmiot zaskarżenia pismo nazwana skargą kasacyjną, jest w rzeczywistości skargą w rozumieniu przepisów rozdziału 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie pismem o którym mowa w art. 176 tej ustawy. Spełnienie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej określonych w art. 176 p.p.s.a. polega na: – oznaczeniu zaskarżonego orzeczenia, – wskazaniu czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, w sposób umożliwiający jego identyfikację, przez podanie nazwy sądu, nazwy orzeczenia, daty i sygnatury, – przytoczeniu podstaw kasacyjnych i ich uzasadnieniu, – zamieszczeniu wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (patrz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5. Warszawa 2012, s. 470). Omawiana "skarga kasacyjna", która tylko z nazwy taką jest, pozbawiona jest wszystkich powyżej wymienionych elementów. Są to braki konstrukcyjne skargi kasacyjnej, które nie mogą być uzupełnione po upływie terminu do jej wniesienia. Wszystkie zarzuty "skargi kasacyjnej", zakres zaskarżenia, wnioskowane rozstrzygnięcie (stwierdzenie nieważności decyzji, uchylenie decyzji, wznowienie postępowania), dotyczą decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2011 r., a nie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 września 2012 r., II SA/Bd 263/12. Oceny prawnej wniesionej "skargi kasacyjnej", nie mógł nawet złagodzić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 kwietnia 2014 r., SK 22/11, którego rozstrzygnięcie dotyczyło normy prawnej, nakazującej odrzucenie skargi kasacyjnej bez wezwania do usunięcia braku, polegającego na niezawarciu w niej wniosku o uchylenie lub zmianą orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany, wynikającej z art. 180 w związku z art. 178 i art. 176 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 178 w związku z art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.