II OSK 447/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. D.o od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1296/21 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1296/21 oddalił skargę S.D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2021 r. nr 553/2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. A.N. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie (dalej: "organ I instancji", "PINB") o wstrzymanie budowanego murowanego ogrodzenia z bloczków betonowych przy ul. [...], gm. R. (działka nr [...]) wskazując, że stanowi ono zagrożenie dla życia osób i mienia, zasłaniając prawą stronę ulicy [...] przy próbie wyjazdu z ulicy [...] oraz narusza ustalenia obowiązującego na tym terenie planu miejscowego (uchwała nr LIX/982/05 z dnia 27 października 2005 r. w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów położonych we wsi Rybie w Gminie Raszyn - obszar I opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 6 grudnia 2005 r. nr 266, poz. 8711; dalej: "MPZP"). W dniu 22 czerwca 2018 r. na terenie działki nr ewid. [...] zostały przeprowadzone oględziny. Następnie PINB postanowieniem nr 222/18 z dnia 2 lipca 2018 r. nakazał S.D. przedstawienie w terminie 60 dni oceny technicznej w zakresie zgodności usytuowania ww. ogrodzenia z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w szczególności z obowiązującą linią rozgraniczającą od strony ul. [...] i ul. [...] oraz narożnego ścięcia ogrodzenia, zawierającą powykonawczą inwentaryzację geodezyjną z naniesionym ogrodzeniem i liniami rozgraniczającymi ul. [...] i ul. [...]. Zażalenie na ww. rozstrzygnięcie złożył S.D. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "MWINB") postanowieniem nr 1533/18 z dnia 23 sierpnia 2018 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ I instancji postanowieniem nr 346/18 z 17 października 2018 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie ww. ogrodzenia i nakazał inwestorowi przedstawienie w wyznaczonym terminie oceny technicznej oraz inwentaryzacji geodezyjnej wykonanych robót budowlanych z naniesionym ogrodzeniem i liniami rozgraniczającymi ul. [...] i ul. [...]. W wyniku postępowania zażaleniowego MWINB wydał 29 listopada 2018 r. postanowienie nr 2118/18, którym utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt sygn. akt VII SA/Wa 83/19) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi S.D. na ww. postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji - uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Wobec powyższego, organ I instancji przeprowadził w dniu 13 grudnia 2019 r. ponowne oględziny, w trakcie których ustalił, że budowa spornego ogrodzenia została zakończona. W dalszej kolejności organ I instancji pismem z 10 sierpnia 2020 r. zwrócił się do Wójta Gminy R. o przesłanie wypisu i wyrysu z aktualnie obowiązującego MPZP dla działki nr. ewid. [...] od strony ul. [...] we wsi R., gm. R. z uwzględnieniem linii rozgraniczającej drogę - ul. [...] wraz z informacją, czy lokalizacja ogrodzenia ww. działki jest zgodna z ww. planem. Z odpowiedzi Wójta z dnia 20 sierpnia 2020 r. wynika, że działka nr ewid. [...] położona we wsi R. znajduje się na terenie częściowo oznaczonym w MPZP symbolem El.2. MN/U - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, częściowo w liniach rozgraniczających drogi lokalnej 3.KDL (ul. [...]). Zgodnie z MPZP ogrodzenia należy lokalizować w linii rozgraniczającej ulicy, działki, przy dopuszczalnym wycofaniu ogrodzenia w głąb działki nie więcej niż 2 m oraz w odległości nie mniejszej niż 0,5 m od gazociągu. W trakcie przeprowadzonych w dniu 27 sierpnia 2020 r. oględzin ustalono, że stan na gruncie nie uległ zmianie od czasu przeprowadzonych oględzin z 13 grudnia 2019 r. Następnie w dniu 11 stycznia 2021 r. dokonano kolejnych oględzin w sprawie uaktualnienia materiału dowodowego odnośnie do ww. działki. Ustalono, że stan na gruncie także nie uległ zmianie. Wszystkie ustalenia dokonane w trakcie poprzednich oględzin są aktualne. PINB decyzją z 5 marca 2021 r. nr 35/2021 znak: PINB.RA.7740.13.2018.KZ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., zwana dalej: "p.b") (oraz art. 25 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2020 r. poz. 471) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") w sprawie budowy ogrodzenia na terenie działki nr ew. [...] od strony ul. [...] we wsi R., gmina R. - nakazał inwestorowi S.D. dokonanie rozbiórki ww. ogrodzenia od strony ulicy [...] we wsi R., gmina R. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S.D. Po rozpoznaniu ww. odwołania, MWINB decyzją z 12 maja 2021 r. nr 553/2021 znak: WOP.7721.335.2021.AP/APH działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 p.b. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. S.D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje między innymi rozbiórkę obiektu budowlanego. Nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. mogą być zastosowane tylko w takim przypadku, gdy nastąpiło naruszenie prawa niedające się usunąć i wykonane roboty budowlane nie mogą być w żaden sposób doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Decyzje wydawane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. mają charakter związany, gdyż organ budowlany jest zobligowany do wydania nakazu rozbiórki w sytuacji, gdy brak jest przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej. W ocenie Sądu, taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo wskazały, że przedmiotowe ogrodzenie jest nowe. Powstało na miejscu istniejącego uprzednio ogrodzenia nieruchomości. Twierdzenie skarżącego, że "ogrodzenie, dokładnie w tym samym miejscu istniało już wcześniej" oraz że skarżący dokonał jedynie jego "modernizacji zachowując starą betonową podmurówkę" - nie mają żadnego znaczenia w sprawie w kontekście postanowień aktualnie obowiązującego MPZP. Skoro zatem przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane od podstaw z naruszeniem linii rozgraniczających ul. [...], to nakazanie robót budowlanych w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. odpowiadałoby faktycznie konieczności jego rozbiórki i wybudowania go od podstaw w innej lokalizacji, co niewątpliwie wykracza poza zakres przepisów p.b. Sąd I instancji podkreślił, że zasadnie organy przejęły, że wykonanie nowego ogrodzenia w miejscu uprzednio istniejącego nie można uznać za "remont". Zgodnie z art. 3 pkt 8 p.b. pod pojęciem "remontu" należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zatem pojęcie "remontu" odnosi się do robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym. Za remont nie mogą zostać uznane roboty budowlane polegające na odbudowie obiektu. Aby można było mówić o remoncie obiektu budowlanego musi istnieć remontowany obiekt, dlatego gdyż przy remoncie następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. W ocenie Sądu I instancji, nie można w niniejszej sprawie twierdzić, że organy naruszyły przepisy postepowania administracyjnego lub przepisy prawa materialnego wskazane w skardze. Argument skarżącego, że "ogrodzenie odpowiada sztuce budowlanej" nie ma żadnego zaznaczenia w kontekście legalności tego ogrodzenia. Czym innym jest bowiem "zgodność z prawem" a czym innym "zgodność ze sztuką budowlaną". Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że sporne ogrodzenie pozostaje w ewidentnej sprzeczności z ustaleniami obowiązującego na tym terenie MPZP. Jego dalsze istnienie może również zagrażać bezpieczeństwu dla zdrowia i życia mieszkańców ze względu na faktyczną zmianę parametrów drogi i praktyczne uniemożliwienie funkcjonowania ciągu pieszego wzdłuż ulicy. Przeprowadzone w sprawie dowody (zdjęcia, protokoły oględzin) a także powszechnie dostępne źródła internetowe (geoportal.gov.pl czy też Google Maps) wskazują na konieczność rozbiórki spornego ogrodzenia ze względu na to że, w sprawie nastąpiło naruszenie prawa niedające się usunąć, a wykonane roboty budowlane nie mogą być w żaden sposób doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł S.D. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię. W powołany sposób wyrok WSA narusza § 19 pkt 1 uchwały Rady Gminy Raszyn nr LIX/982/05 z dnia 27 października 2005 r. w sprawie sporządzenia MPZP. Błędna wykładnia polegała na przyjęciu, że ustanowiony w powołanym przepisie zakaz "lokalizacji ogrodzeń" obejmuje także zakaz dokonywania w istniejących ogrodzeniach ingerencji dalej idących niż ich remont w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, w sytuacji, gdy poprawna wykładnia przepisu nakazuje przyjąć, że zakaz dotyczy jedynie lokalizacji zupełnie nowych ogrodzeń; 2) naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie. Otóż, błędna interpretacja § 19 pkt 1 MPZP, o której mowa wyżej, w prostej konsekwencji prowadziła do naruszenia przepisu prawa materialnego, który w sprawie zastosował organ administracji, tj. do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 51 ust. 7 tej ustawy w zw. z art. 50 ust. 1 pkt. 4 tej ustawy. Powołany przepis został naruszony przez WSA poprzez nieprawidłową ocenę jego zastosowania przez organ administracji; 3) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie narusza on art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z przytoczonymi wyżej w punktach 1 i 2 przepisami prawa materialnego, ponieważ jego mocą została oddalona skarga na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2021 r. nr 553/2021, pomimo tego, że decyzja ta naruszała prawo materialne w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy; 4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania. WSA nie dostrzegł, że organ administracji naruszył art. 7 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego. WSA nie dostrzegł braków w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ administracji, przeoczenie to skutkowało zaniechaniem uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jego praw w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, a także oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do normy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek uprawniających do stwierdzenia nieważności postępowania, a w konsekwencji Sąd przeszedł do rozpoznania skargi kasacyjnej w granicach podniesionego w jej treści zarzutu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jako chybione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Jest to tak zwany przepis wynikowy, określający sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia przez ten sąd określonego naruszenia prawa przez organ administracji publicznej. W konsekwencji przepis ten może być naruszony albo wtedy, gdy sąd administracyjny zastosuje go mimo braku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego przez organ administracji publicznej, albo przepisu tego nie zastosuje w sytuacji stwierdzenia naruszenia prawa materialnego przez ten organ. Oznacza to, że omawiany przepis nie zostaje naruszony, jeżeli sąd nie stosuje tego przepisu w następstwie braku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w kontrolowanym rozstrzygnięciu administracyjnym - a więc w sytuacji, która wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Nie sposób zgodzić się również z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., którego naruszenia skarżący upatruje w przyjęciu przez Sąd I instancji, że wybudowanie ogrodzenia w oparciu o istniejący fundament było sprzeczne z postanowieniami planu miejscowego. Zarzut ten ma związek również podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia przepisów prawa materialnego, a polegającym na wadliwej wykładni § 19 pkt 1 planu miejscowego. Zgodnie z tym przepisem zakazuje się lokalizacji ogrodzeń na terenach położonych w liniach rozgraniczających ulic i ciągów pieszych, ustalenie nie dotyczy elementów małej architektury takich jak pachołki, słupki, pojemniki z zielenią. W sprawie nie jest przy tym kwestionowana okoliczność, że sporne ogrodzenie znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...]. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd wadliwie przyjął, że przepis § 19 pkt 1 MPZP znajduje zastosowanie także do ogrodzenia wzniesionego w miejsce dotychczas istniejącego w tym samym miejscu i z wykorzystaniem jego fundamentów. Zdaniem skarżącego kasacyjnie postanowienia planu miejscowego mają zastosowanie jedynie do nowo powstających ogrodzeń i nie wprowadzają ograniczeń w zakresie modernizacji dotychczas istniejących. Argumentację swoją wspiera powołując się na treść art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm. dalej; "u.p.z.p."), zgodnie z którym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Co do zasady zgodzić się należy ze stanowiskiem, że postanowienia uchwalonego planu miejscowego określa przeznaczenie gruntu na przyszłość i wyznacza kierunki jego zagospodarowania. Przepisy planu zasadniczo nie nakazują ich aktywnego wdrażania właścicielom. Co więcej "tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania" (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., II OSK 1964/16, LEX nr 2320906). Stąd zasadny jest wniosek, że zakaz lokalizacji ogrodzeń na terenach położonych w liniach rozgraniczających ulic i ciągów pieszych nie dotyczy ogrodzeń już istniejących na tym terenie, a jedynie tych, które dopiero powstają. Natomiast rację ma Sąd I instancji, że uruchomienie procesu inwestycyjnego przez skarżącego zaktualizowało potrzebę dostosowania inwestycji do uwarunkowań obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest zasadne także twierdzenie, że wobec braku określenia przez lokalnego prawodawcę w planie konkretnych ograniczeń w zakresie dotyczącym istniejących ogrodzeń, możliwa jest ich dowolna zmiana w oparciu o art. 35 u.p.z.p. Taka wykładnia przepisów planu prowadziłaby do sytuacji, w której pomimo wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nadal dopuszczalne byłoby realizowanie nowych przedsięwzięć z powołaniem się na dotychczasowy sposób wykorzystania terenu. Przepis art. 35 u.p.z.p. nie zmienia przeznaczenia gruntu, które wynika z obowiązującego planu miejscowego, a jedynie warunkowo dopuszcza jego wykorzystywanie w sposób dotychczasowy, mimo, że jest on niezgodny z obowiązującym planem, co oznacza, że jeżeli dojdzie do budowy nowego obiektu budowlanego musi on być zgodny z obowiązującym planem. Stąd jako prawidłowe należy przyjąć stanowisko Sądu I instancji, że w sytuacji gdy doszło do odbudowy istniejącego wcześniej w tym miejscu ogrodzenia, należało uwzględnić postanowienia obowiązującego planu miejscowego. Do budowy spornego ogrodzenia mają zastosowanie przepisy ustawy Prawa budowlanego, które nie zna używanego w skardze kasacyjnej pojęcia modernizacja, natomiast zawiera definicję remontu (art. 3 pkt 8), przez który należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Wykonanie remontu, o którym mowa w art. 3 pkt 8 p.b., możliwe jest tylko w istniejącym obiekcie budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b. Jeśli zaś roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu lub rozebraniu, jak w przedmiotowej sprawie, wówczas inwestor dokonuje odbudowy, która zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 powyższej ustawy zalicza się do budowy (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1546/07, LEX nr 516082). Roboty budowlane, polegające na wymianie wszystkich elementów ogrodzenia, nawet jeżeli wykonano je następnie w tym samym miejscu, nie stanowią zatem remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b., lecz odbudowę, czyli budowę obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1596/12, LEX nr 1530592). Nie ulega wątpliwości, że za remont nie mogą zostać uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego (ogrodzenia) i budowie obiektu nowego, nawet gdy budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1024/16, LEX nr 2458303). Nie jest zatem remontem ogrodzenia wymiana elementów drewnianych na metalowe lub betonowe, co prowadzi do wybudowania zupełnie nowego ogrodzenia i nie może być uznane za odtworzenie stanu pierwotnego. Przyjmując, że zarówno organy administracji jak i Sąd I instancji prawidłowo dokonały wykładni § 19 pkt 1 planu miejscowego, zasadnie nakazały również rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ww zw. z art. 51 ust. 7 p.b. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.