II OSK 446/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Ś. i W. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 642/20 w sprawie ze skargi B. Ś. i W. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 642/20, oddalił skargę B. Ś. i W. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia (...) marca 2020 r., nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wnieśli B. Ś. i W. Ś. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucili: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293; obecnie t.j. Dz.U. z 2022 poz. 503 zwanej dalej u.p.z.p.) w zakresie, w jakim przyjęto, że zawarty w tym przepisie warunek wydania decyzji pozytywnej dla inwestora wyrażony zwrotem "co najmniej jedna działka sąsiednia ... jest zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań ... w zakresie kontynuacji funkcji ... oraz zagospodarowania terenu" dopuszcza aby w przypadku gdy projektowana inwestycja usługowo-handlowa ulokowana jest w centrum zabudowy mieszkaniowej orzekające organy "nie miały bezwzględnego obowiązku" przestrzegania tej zasady z uwagi na "uprawnienia właściciela", które należy uwzględniać z pierwszeństwem, pomimo tego, iż warunek ten w wyraźny sposób nawiązuje do "interesu społecznego" (jakim jest w badanej sprawie ład przestrzenny), jaki z mocy art. 7 k.p.a. wyprzedza interes strony - inwestora; b) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 28b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r., poz. 2052; obecnie t.j. Dz.U. z 2021 poz.1990; dalej jako:"p.g.k.") poprzez oddalenie skargi na decyzję ustalającą warunki zabudowy bez sformułowania w ich rozstrzygnięciu warunku ochronnego zobowiązującego inwestora do odbycia narady koordynacyjnej służącej usunięciu kolizji uzbrojenia terenu projektowanej inwestycji, choć jak podnoszono w toku postępowania administracyjnego i sądowego I instancji, bez usunięcia takiej kolizji (a przyznał to również WSA w uzasadnieniu wyroku) nie da się pogodzić przebiegu linii wysokiego napięcia 110 kV, z uwzględnieniem strefy ochronnej wynoszącej 15 m, narzuconej przepisami odrębnymi; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, że zaskarżone decyzje obu instancji, zostały wydane z naruszeniem § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia (...) sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej jako "rozporządzenie MI z dnia 26 sierpnia 2003 r.") w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniach nie wskazywały w jaki sposób określone tam "wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu" podlegały ocenie z punktu widzenia wartości podnoszonych w odwołaniu, tzn. ładu przestrzennego rozumianego jako konieczność takiej kontynuacji zabudowy mieszkaniowej, która zachowa na wydzielonym obszarze złożonym wyłącznie z takich budynków, wymogi interesu społecznego. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania A. C. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Stosowanie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oparta została na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W tej sytuacji w pierwszej kolejności winny zostać rozpoznane zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko wówczas, gdy przesądzona zostanie prawidłowość procedowania i ustalenia stanu faktycznego, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Uzasadnionych podstaw nie znajduje zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, że zaskarżone decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem § 9 ust. 1 rozporządzenia MI z (...) sierpnia 2003 r., w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1542/09, Lex nr 746623). W niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ustalenia dokonane przez sąd I instancji. Sąd zasadnie uznał, że w sprawie nie ulegało wątpliwości, że organy obu instancji poprawnie ustaliły stan faktyczny niniejszej sprawy i zastosowały do niego normy prawa materialnego, a uzasadnienie umożliwiło sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co stanowi realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a., związaną z art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że uzasadnienie kontrolowanych decyzji jest dokumentem kompletnym i logicznym. Z akt sprawy wynika, że analizę urbanistyczno - architektoniczną sporządziła osoba uprawniona. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy przeprowadziły pełną kontrolę sporządzonej w sprawie analizy, która to stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. Powyższe prowadzi do wniosku, że nieuprawniony jest argument skarżących kasacyjnie, że ład przestrzenny w analizowanym obszarze zostanie naruszony poprzez przyjęcie, że zasada wolności zagospodarowania terenu ma wartość nadrzędną nad ochroną interesu społecznego. Sąd I instancji jedynie wskazał, że zasada ta ma znaczenie przy wykładni pojęcia ochrony ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa, natomiast z akt sprawy nie wynika, aby stanowiła wartość nadrzędną determinującą treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnionych podstaw nie znajduje zarzut naruszenia prawa materialnego art. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., opierający się na przyjęciu, że organy wydając decyzję ustalającą warunki zabudowy nie uwzględniły zasady ładu przestrzennego, a przedłożyły uprawnienia właściciela nad bezwzględny obowiązek uwzględnienia interesu społecznego wynikający z tego przepisu. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora tak, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą - jedynie - z przepisów prawa. Nie można zatem uznać, że dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu, którego funkcja będzie tożsama z funkcją obiektów już istniejących lub do niej zbliżona. Oznacza to, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Do stwierdzenia, że zamierzenie budowlane przedstawione we wniosku inwestora jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego, którym służyć ma zasada określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wystarczający jest jeden obiekt w analizowanym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 564/11, LEX nr 1252108). Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jedną z istniejących funkcji lub wskazuje na uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2021 r., sygn. II OSK 2385/20). Zestawienie na objętym analizą terenie funkcji usługowej z mieszkaniową jednorodzinną nie oznacza samo w sobie sprzeczności. Ograniczona intensywność oddziaływania usług na objętym analizą terenie (tj. produkcja pozostałych wyrobów stolarskich i ciesielskich dla budownictwa, konserwacja i naprawa pojazdów samochodowych, posadzkarstwo, tapetowanie i oblicowywanie ścian, myjnia samochodowa) oraz możliwość wzajemnego uzupełniania się tych funkcji prowadzi do tezy, że funkcje te ze swej istoty nie są ze sobą sprzeczne, a tylko takie sprzeczne funkcje są nie do pogodzenia w ramach zasady kontynuacji funkcji, cech i parametrów projektowanej zabudowy. Nadto sprzeczne są takie funkcje, które nie dają się w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08). Kluczowe znaczenie w ramach postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma sporządzenie analizy urbanistycznej. Z perspektywy urbanistycznej jest rzeczą oczywistą, że zachowanie całkowitej monofunkcyjności określonego obszaru (jednostki urbanistycznej) nie ma nic wspólnego z kształtowaniem ładu przestrzennego. Funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tylko i wyłącznie nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia czy też zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki NSA z: 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11; 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 243/19; 8 grudnia 2020 sygn. akt II OSK 2636/18). Dla rozstrzygnięcia sprawy istotnie ważne było ustalenie czy realizacja samoobsługowej myjni samochodowej i budynku handlowego nie wchodzi w kolizję z zabudową istniejącą i uzupełnia ją. Wymogowi temu organy administracji sprostały, co wykazał Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu. Stanowisko Sądu I instancji znajduje przy tym pełne uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym, albowiem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że zabudowa w postaci samoobsługowej myjni uzupełnia zabudowę w obszarze analizowanym obejmującą przecież nie tylko zabudowę mieszkalną, lecz także zabudowę usługową i handlową, która to okoliczność wskazuje, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej istniejąca zabudowa w obszarze analizowanym nie służy wyłącznie mieszkańcom tego obszaru. Przez kontynuację funkcji rozumie się bowiem nie tylko powielenie dotychczasowego sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, lecz także tworzenie nowych zespołów urbanistycznych, w których zaspokajane są m.in. potrzeby bytowe mieszkańców (por. też A. Despot-Mładanowicz [w:] A. Plucińska-Filipowicz [red.], M. Wierzbowski [red.], "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany", opubl. LEX/el. 2021; kom. do art. 61 u.p.z.p.; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1890/17). Zatem budowa myjni samochodowej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie może budzić wątpliwości prawnych (por. wyrok NSA z 10 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2516/16, LEX nr 2737659). Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, że budowa myjni samochodowej oraz budynku handlowego nie naruszy zasady kontynuacji funkcji na terenie objętym analizą. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 28b p.g.k. Celem narady koordynacyjnej, o jakiej mowa w art. 28b p.g.k. jest wsparcie projektanta i inwestora w działaniach związanych z właściwym usytuowaniem projektowanej sieci i wyeliminowaniem ewentualnych zagrożeń wynikających z nieodpowiedniego usytuowania tych sieci. Przedmiotem narady jest wyłącznie usytuowanie projektowanej sieci uzbrojenia terenu w kontekście stanu faktycznego oraz obowiązujących przepisów prawa oraz norm technicznych. Powyższy przepis ma zatem zastosowanie już na etapie inwestycyjnym, a nie w trakcie ustalania warunków zabudowy. Zgodnie ze stanowiskiem dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych, brak jest podstaw do wprowadzenia ograniczeń związanych z istniejącą linią elektroenergetyczną do decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, w którym organ bada zamierzenie inwestycyjne w kontekście ładu przestrzennego, czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2075/10, CBOSA). Celem decyzji o warunkach zabudowy jest wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Dopiero organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę będzie oceniał, czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 251/07, CBOSA). Gdyby nawet w okolicznościach niniejszej sprawy, już na etapie inwestycyjnym zastosowanie miał przepis art. 28b p.g.k., czego Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza, to Sąd zwraca uwagę, że w pierwszej kolejności, zgodnie z pismem P. z dnia (...) grudnia 2019 r., przed przystąpieniem do jakichkolwiek prac budowlanych konieczne będzie ich uzgodnienie z Wydziałem Zarzadzania Majątkiem Sieciowym P. R. Natomiast zobowiązywanie organów do uzyskania uzgodnienia projektowanej inwestycji w ramach narady koordynacyjnej organizowanej przez starostę na etapie ustalania warunków zabudowy jest zupełnie bezprzedmiotowe. Z tych wszystkich względów, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za pozbawione podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.