II OSK 442/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 865/18 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od B. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 23 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 865/18 uwzględnił skargę B. S. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1.2. Wójt Gminy W decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, na wniosek P. sp. z o. o. (dalej: spółka), dla inwestycji polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia wraz z przyłączem gazowym do budynku mieszkalnego, na działkach nr: [...][...][...][...][...] w miejscowości Ł. gmina W. 1.3. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] maja 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania kasacyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: Kpa) oraz odpowiednich przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej: upzp), utrzymało w zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że wbrew zarzutom odwołania inwestycja realizować będzie cel publiczny, bowiem w części stanowić będzie sieć (długość ok. 150 m) oraz w części przyłącze do budynku jednorodzinnego (długość ok. 4 m). W zdecydowanej zatem części inwestycja ma charakter sieciowy. Gazociąg w części, w której stanowić będzie sieć, ma zostać wybudowany z rur o średnicy 63 i 50 mm, a jedynie w części obejmującej przyłącze z rur o średnicy 25 mm. Nie można zatem wykluczyć podłączenia do tak wykonanej sieci również innych podmiotów. Przepisy nie wykluczają i takiego rozwiązania, że inwestycja celu publicznego służyć będzie jednemu podmiotowi jeżeli z uwagi na przebieg ma charakter lokalny. Inwestycja o takich parametrach ma na celu umożliwienie podłączenia w przyszłości innych podmiotów. Brak jest przepisów prawa, które sprzeciwiałyby się wydaniu pozytywnej decyzji. 1.4. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła skarżąca podnosząc, iż doszło do rażącego naruszenia prawa w postaci art. 156 § 1 ust. 2 Kpa. Organ nie rozpatrzył głównego zarzutu dotyczącego oczywistej bezprawności decyzji z powodu ujęcia w niej inwestycji stricte prywatnej, czyli przyłącza do domu mieszkalnego. Nadto inwestycja celu publicznego musi ten cel realizować już w chwili wydawania takiej decyzji, a nie przyszłości nieograniczonej czasowo (hipotetycznej), ponieważ regulacje określające jej definicje nie mogą jako wyjątek od zasady być wykładane rozszerzająco. Nadto wskazano na ingerencję w nieruchomość skarżącej w wyniku realizacji inwestycji (przebieg gazociągu przez jej nieruchomość). Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji. 1.5. Sąd Wojewódzki powołanym na wstępie wyrokiem z 23 października 2018 r. powyższą skargę uwzględnił. Odnosząc się do okoliczności przywołanych w decyzji na uzasadnienie, że przedmiotowe zamierzenie stanowi inwestycję celu publicznego, w pierwszej kolejności Sąd wskazał, iż pojęcie inwestycji celu publicznego definiuje art. 2 pkt 5 upzp. Stanowi on, że ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.; dalej: ugn). Podniesiono, że o ile nie budzi wątpliwości, iż inwestycja o której mowa stanowi realizację celów określonych w art. 6 pkt 2 ugn, to w okolicznościach niniejszej sprawy nie można wyrazić poglądu, aby przedmiotowe zamierzenie miało służyć (i to nawet hipotetycznie i w przyszłości) jakiejkolwiek społeczności. Jak wynika z akt sprawy, a konkretnie map do celów projektowych, przedmiotowa inwestycja służy wyłącznie doprowadzeniu sieci gazowej do budynku położonego na działce nr [...], która znajduje się na uboczu miejscowości, oraz ewentualnie w przyszłości, jeszcze do dwóch, maksymalnie trzech działek (po częściowej rozbudowie sieci). W takiej sytuacji nie można wyrazić poglądu, aby przedmiotowa inwestycja miała znaczenie choćby lokalne. Dlatego wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego naruszało art. 2 pkt 5 upzp, a także prowadziło do naruszeniu przepisów kodeksu cywilnego, dotyczących ochrony prawa własności i ustanawiania stosownych służebności. Wbrew poglądowi organu, same parametry techniczne planowanej inwestycji, nie mają znaczenia dla oceny, czy jest to inwestycja celu publicznego. Jak już wcześniej wspomniano, cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu choćby lokalnym, oraz czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ugn. 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) w związku art. 50 ust. 1 i art. 2 pkt 5 upzp poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że budowa gazociągu średniego ciśnienia wraz z przyłączem gazowym do budynku mieszkalnego nie stanowi inwestycji celu publicznego. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna okazała się zasadna. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa. 3.3. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii znaczenia lokalnego (gminnego) wskazanej inwestycji tj. gazociągu średniego ciśnienia wraz z przyłączem. Sąd I instancji błędnie skoncentrował się na tym, że przedmiotowa inwestycja służy wyłącznie doprowadzeniu sieci gazowej do budynku położonego na działce nr [...], która znajduje się na uboczu miejscowości, oraz ewentualnie w przyszłości, jeszcze do dwóch, maksymalnie trzech działek (po częściowej rozbudowie sieci). W istocie jednak, co oczywiste budowa tego gazociągu to rozbudowa istniejącej publicznej sieci dystrybucyjnej gazowej, która następuje sukcesywnie i umożliwia podłączenie się do tej sieci kolejnych odbiorców. Nie zawsze bowiem jest tak, że sieć gazowa średniego napięcia jest realizowana w gminie w ramach jednego zadania inwestycyjnego. Istotne jest znaczenie inwestycji w ujęciu lokalnym, czyli z punktu widzenia zaspokojenia potrzeb i interesów społeczności lokalnej tworzącej gminną wspólnotę samorządową. Niewątpliwie zgodnie z art. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; dalej: usg) mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1). Ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Zaś w myśl art. 7 ust. 1 usg zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty ustawodawca zaliczył do zadań własnych gminy, wśród których w pkt 3 wymienił zaopatrzenie w gaz. Tym samym realizowanie sieci gazowej nawet na takim odcinku jak ten w niniejszej sprawie i to z istniejącej już sieci gazowej jest działaniem o znaczeniu lokalnym (gminnym). Okoliczność, że dostarczanie gazu należy, jak to już zostało wyżej wskazane, do zadań własnych gminy ma wpływ na ocenę znaczenia określonej we wniosku inwestycji jako inwestycji celu publicznego, ponieważ pozwala na uświadomienie sobie jakie są priorytety w zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej. Planowana inwestycja niezależnie od tego ilu nieruchomościom umożliwi podłączenie do sieci gazowej należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspakajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Jeżeli zatem planowana inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy gazu, co mieści się w zadaniach własnych gminy, to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 upzp (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 264/11). Inaczej sytuacja kształtowałaby się jeżeli przedmiotem wniosku byłaby wyłącznie realizacja przyłącza. 3.4. W związku z tym, że wnioskowana przez spółkę inwestycja w sposób oczywisty stanowi realizację celu publicznego o znaczeniu lokalnym, to skarga kasacyjna jest w pełni uzasadniona. kasacyjna zasadnie kwestionuje niewłaściwe zastosowanie art. 2 pkt 5 upzp. 3.5. Mając powyższe na względzie, skoro uwzględnieniu podlegał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym wyroku, to Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 Ppsa. W przedmiotowej sprawie w sposób oczywisty zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sama zaś zaskarżona decyzja spełnia wymogi zawarte w art. 54 upzp. Słusznie też Kolegium stwierdziło, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wywiera skutków w zakresie praw rzeczowych, a w szczególności w zakresie prawa własności, które przysługuje poszczególnym właścicielom nieruchomości. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. 3.6. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.