II OSK 437/19

Dnia 18 stycznia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1505/18 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z rejestru PESEL oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1505/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z rejestru PESEL. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) i art. 47 ust. 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2017 r. poz. 657 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. Z. (kurator dla nieznanej z miejsca pobytu dłużniczki – M. T.) o udostępnienie z rejestru PESEL danych adresowych M. T., jej rodziców, rodzeństwa, dzieci oraz małżonka – odmówił udostępnienia danych dzieci. Minister wskazał, że celem uzyskania wnioskowanych informacji jest wykazanie interesu prawnego. Ponadto powołując się na treść art. 802 K.p.c. wskazał na rolę curatora absentis, a w tym zakresie budzi uzasadnione wątpliwości możliwość poszukiwania przez kuratora osoby nieobecnej. W tej sytuacji organ doszedł do wniosku, że udostępnienie wnioskodawcy danych żyjących dzieci dłużniczki, które to dane miałyby posłużyć kuratorowi do odnalezienia jej osoby stałoby w sprzeczności z przepisami ustawy o ewidencji ludności, które uprawniają organ do udostępnienia danych z rejestru PESEL jedynie w sytuacji, kiedy wnioskodawca wykaże, że legitymuje się w tym zakresie interesem prawnym. Tymczasem obowiązujące przepisy prawa oraz utrwalona linia orzecznicza sądów nie pozwalają uznać, że dla poprawnego wypełnienia obowiązków konieczne jest poszukiwanie krewnych dłużnika. Dalej organ podkreślił, że sam stosunek pokrewieństwa osoby poszukiwanej z osobą, dla której kuratorem wyznaczony został wnioskodawca, nie materializuje interesu prawnego w uzyskaniu z rejestru PESEL żądanych danych. Organ udostępniający dane jest zobowiązany do zapewnienia ochrony dóbr osobistych osób, których dane zgromadzone są w rejestrze PESEL, w tym w szczególności prawa jednostek do ochrony własnych danych osobowych (ochrona prywatności) przed udostępnieniem ich osobom nieuprawnionym. Ochrony takiej nie zapewnia zaś oparcie decyzji o udostępnieniu danych adresowych na subiektywnym przekonaniu, że kontakt z krewnymi osoby poszukiwanej może być pomocny w odszukaniu osoby reprezentowanej przez kuratora. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący kurator, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności oraz art. 802 K.p.c. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1505/18, oddalając skargę, wskazał, że spór w sprawie dotyczy kwestii, czy skarżący wykazał w toku postępowania administracyjnego interes prawny w uzyskaniu danych meldunkowych dzieci dłużniczki, bo jedynie tych osób wniosek mógłby dotyczyć – dłużniczka nie ma męża, rodzice nie żyją, nie ma rodzeństwa. W tym zakresie, zdaniem Sądu, skarżący powinien wykazać (udowodnić) istnienie interesu prawnego do ujawnienia danych dotyczących dzieci dłużniczki (por. wyroki NSA: z 26 lipca 2016 r., II OSK 286/16; z 15 lipca 2016 r., II OSK 2679/14). Jednak skarżący przedstawił postanowienie Sądu Rejonowego, które mogło posłużyć do wykazania interesu prawnego jedynie w stosunku do udostępnienia danych dotyczących dłużniczki. Nie rozciąga się natomiast ono na osoby jej bliskie. W stosunku do dzieci dłużniczki owo wykazanie nie nastąpiło, gdyż skarżącemu w pierwszej kolejności nie przysługuje interes prawny w żądaniu danych tych osób. Zdaniem Sądu, problem w tym, że w niniejszej sprawie znaczenie ma to, czy w ogóle istnieje interes prawny kuratora warunkujący skuteczne ubieganie się o udostępnienie przez organ danych dotyczących jej dzieci. Skarżący bowiem nie zamierza składać jakichkolwiek innych dowodów czy dostarczać informacji. Istnienie interesu prawnego wywodzi z faktu czynności procesowej sądu powszechnego, jakim jest przyznanie mu roli procesowej kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu. Odnośnie tego zagadnienia prawnego, Sąd dopuścił pogląd, że rolą kuratora jest również podejmowanie czynności faktycznych celem odszukania dłużnika. Niemniej jednak stanowisko powyższe nie wpływa na istotę sprawy, skoro kurator bezpośrednio poszukuje danych nie tylko dłużnika, lecz także osób trzecich, co prawda powiązanych z dłużnikiem. W ocenie Sądu, skarżący nie posiada w tym zakresie interesu prawnego, a tym bardziej nie mógł go wykazać. W niniejszej sprawie źródłem tego interesu nie jest art. 802 K.p.c., który stanowił podstawę interesu prawnego w odniesieniu do żądania przez kuratora danych dotyczących dłużniczki. Jeśli natomiast chodzi o osoby powiązane prawnie na gruncie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego to nie ma tutaj interesu konkretnego, bezpośredniego, opartego o normy materialnoprawne, tj. relacji łączącej skarżącego z osobami, których żąda ujawnienia danych adresowanych. Sam zamiar rozpytania o miejsce pobytu dłużnika jest jedynie interesem faktycznym, nie poddającym się regulacji art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności. Nie kreuje bowiem żadnego stosunku zarówno procesowego, a tym bardziej materialnego. Nie występuje jakakolwiek relacja materialnoprawna między kuratorem, a osobami bliskimi dłużniczki, tj. konkretnie jej dziećmi. Nawet zamiar wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po dłużniku skarżącej nie kreuje podstaw do ujawnienia danych z bazy PESEL (patrz wskazywany już wyżej wyrok NSA o sygn. akt II OSK 268/16). Z tego względu jako bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności. W ocenie Sądu, organ dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu oraz prawidłowo zastosował, co w konsekwencji spowodowało odmowę udzielenia danych adresowych osób bliskich dłużniczki. Wykładnia tego przepisu i w konsekwencji zastosowanie, miało miejsce zgodnie z prawem. Jako nietrafny Sąd ocenił też zarzut naruszenia art. 802 K.p.c. Po pierwsze, organ bezpośrednio nie stosował tego przepisu; po drugie, nie kreuje on normy prawa materialnego, statuującej interes prawny pomiędzy kuratorem, ustanowionym na mocy tego przepisu, a osobami trzecimi. Wyznacza jedynie stosunek między kuratorem, a dłużnikiem nieznanym z miejsca pobytu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący kurator, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności przez błędną wykładnię przesłanki interesu prawnego stanowiącej podstawę udostępnienia danych objętych wnioskiem i nieuwzględnienie, że interes prawny w uzyskaniu danych o krewnych zastępowanej przez kuratora osoby, wynika z samego faktu powierzenia funkcji kuratora, i to mimo, że sąd pierwszej instancji uznał, iż "rolą kuratora jest również podejmowanie czynności faktycznych celem odszukania dłużnika"; - art. 47 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności przez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżący nie spełnił warunków z art. 46 tej ustawy uprawniających go do uzyskania wnioskowanych danych. - art. 45 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie i dokonanie wykładni przepisów art. 46 ust. 2 pkt 1 oraz art. 47 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności w sposób pozbawiający osobę zastępowaną przez kuratora prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej pozytywne zaistnienie przesłanki z art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności do udostępnienia danych osobowych uzależnione jest od istnienia interesu prawnego wnioskodawcy. Oparcie konstrukcji żądania na "interesie prawnym" wymaga wykazania istnienia konkretnej normy prawa materialnego, na której oparte jest żądanie. Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że interes prawny powinien być sprawdzalny obiektywnie, indywidualny, konkretny, a także aktualny, na co trafnie wskazał Sąd I instancji. Nałożenie na osobę lub jednostkę organizacyjną obowiązku wykazania interesu prawnego oznacza, że żądający dla skuteczności złożonego żądania udostępnienia informacji z rejestrów ewidencji ludności musi udowodnić własny interes prawny. Oznacza to, że każdy wnioskodawca, oprócz wypełnionego wniosku, przedstawić powinien dokumenty, które uzasadniają przekazanie żądanych danych. Organ na każdym etapie prowadzonego postępowania dokonuje oceny interesu prawnego strony, jak również bada walor jej autentyczności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentacja skargi kasacyjnej nie pozwala na stwierdzenie istnienia interesu prawnego kuratora ustanowionego dla dłużnika w żądaniu uzyskania danych osobowych także dzieci dłużnika. To żądanie oparte jest na interesie faktycznym, a nie – prawnym. A mianowicie, postanowienie Sądu Rejonowego o ustanowieniu kuratora dotyczy tylko dłużnika, a nie jego dzieci. Wynika z tego, że w okolicznościach tej sprawy interesu prawnego w uzyskaniu danych o krewnych zastępowanej przez kuratora osoby, nie można oprzeć jedynie na samym fakcie powierzenia funkcji kuratora. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że rolą kuratora jest również podejmowanie czynności faktycznych celem odszukania dłużnika. W dalszym ciągu tego rodzaju argumentacja odnosi się bowiem do interesu faktycznego, a nie – prawnego, a tylko w przypadku wykazania istnienia interesu prawego możliwym jest skuteczne dochodzenie żądania opartego na art. 46 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni interesu prawnego, do którego odwołuje się art. 46 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. W okolicznościach tej sprawy żądanie informacji dotyczących dzieci dłużnika w oparciu o ww. postanowienie Sądu Rejonowego było zbyt daleko idące, ponieważ wykraczało poza zakres interesu prawnego przysługującego kuratorowi w odniesieniu do osoby dłużnika nieznanej z miejsca pobytu. Wnioskujący kurator nie wykazał zatem własnego interesu prawnego i nie udowodnił, że konieczność uzyskania danych dotyczących dzieci dłużnika związana jest ze sprawą, w której został ustanowiony kurator. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 46 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ponadto na uwagę zasługuje to, że rygory związane z udostępnieniem danych osobowych i konieczność wykazania interesu prawnego, o jakim mowa w art. 46 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, służą przede wszystkim ochronie danych "wrażliwych" obywateli. Prawo ochrony danych osobowych objęte jest gwarancją na poziomie konstytucyjnym (art. 51 Konstytucji RP). Nakładając w art. 46 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy obowiązek wykazania przez wnioskodawcę interesu prawnego, ustawodawca zmierzał do wyeliminowania sytuacji, w których usprawiedliwione uprawnienie jednostki do poszukiwania konkretnej osoby w celu dochodzenia od jej roszczeń, naruszałoby prawo innych osób do ochrony ich danych osobowych. Przy rozpatrywaniu omawianego zagadnienia prawnego ma także znaczenie treść art. 46 ust. 1 ww. ustawy, ponieważ wśród enumeratywnie wskazanych podmiotów uprawnionych do żądania danych osobowych, ustawodawca nie wymienił kuratorów. Zaliczył ich do drugiej kategorii podmiotów, którym mogą być udostępnione dane o ile zostanie w tym zakresie wykazany interes prawny wnioskodawcy – kuratora. Brak zatem w niniejszej sprawie wykazania jakiejkolwiek relacji materialnoprawnej, a ograniczenie się wyłącznie do relacji stanu faktycznego uzasadniało podważenie zasadności wyprowadzenia interesu prawnego w uzyskaniu danych z rejestrów ewidencji ludności dotyczących dzieci dłużnika. Oznacza to, że wobec braku przesłanek uzasadniających uzyskanie wnioskowanych danych, organ administracji publicznej zasadnie odmówił ich udostępnienia, czym nie dopuścił się naruszenia art. 47 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 47 ust. 3 ww. ustawy nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Pożądanego dla strony skarżącej skutku nie może odnieść także zarzut naruszenia art. 45 Konstytucji RP. Prawo do sądu zagwarantowane w Konstytucji RP nie jest prawem absolutnym i może podlegać ustawowym ograniczeniom: podmiotowym (w zakresie legitymacji procesowej określonych podmiotów), przedmiotowym (określone kategorie spraw), formalnym (np. możliwość ustanowienia kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu) czy finansowym (koszty sądowe). A zatem w sytuacji ustanowienia w danej sprawie kuratora, zastosowanie takiej instytucji procesowej ma na celu zachowanie minimalnych standardów w ramach przysługujących danej jednostce praw procesowych, w tym procesowej możliwości zabezpieczenia interesów dłużnika przez kuratora, co stanowi procesową gwarancję do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy. W ogólności ustanowienie kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu ma bowiem na celu umożliwienie prowadzenia sprawy (procesu) bez osobistego udziału, np. dłużnika. W okolicznościach niniejszej sprawy podstawę prawną do ustanowienia kuratora w toku sądowego postępowania egzekucyjnego stanowił art. 802 K.p.c. Jego celem jest ochrona praw i interesów dłużnika, którego miejsce pobytu nie jest znane i w związku z powyższym nie ma on możliwości osobiście reprezentować swoich spraw. W takiej sytuacji zachodzi konieczność dokonania czynności przez zastępcę-kuratora. Kurator, o jakim tu mowa, jest kuratorem procesowym i jego zakres działania sprowadza się do podejmowania czynności w sprawie, w której został ustanowiony. Tego rodzaju argumentacja także nie potwierdza, że okoliczność ustanowienia kuratora dla osoby dłużnika mogłaby stanowić źródło interesu prawnego w skutecznym domaganiu się przez kuratora uzyskania danych osobowych dzieci dłużnika, tym bardziej, że art. 802 K.p.c. dotyczy tylko dłużnika, a nie innych podmiotów. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 1 oraz art. 47 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.