II OSK 436/19

Dnia 6 marca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 472/18 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w G. na uchwałę Rada Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 6 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 472/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w G. na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w G., rejon węzła drogowego C. Skarżąca zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie: - art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nadużycie władztwa planistycznego na skutek przeznaczenia części działki nr [...] (dawnej działki nr [...]) na cel publiczny, mianowicie ciąg pieszo-jezdny, umożliwiający osobom trzecim dojście i dojazd do sąsiedniego terenu – strefy [...] (zieleń ekologiczna), który to ciąg – w ocenie skarżącej – będzie znacznie utrudniał dostęp do budynków Wspólnoty z tego powodu, że na tej części działki znajduje się chodnik, droga dojazdowa do budynków skarżącej, a także ogrodzenie i latarnia, które powstały w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przez Prezydenta Miasta [...], wskutek czego skarżąca zmuszona będzie dodatkowo do poniesienia znacznych nakładów finansowych na przebudowę drogi, chodnika oraz płotu, - art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nadużycie władztwa planistycznego na skutek braku dostatecznego wyważenia interesu prywatnego skarżącej i interesu publicznego z uwagi na to, że dostęp do sąsiednich terenów objętych strefą [...] jest możliwy także poprzez inne gminne nieruchomości, - art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na skutek sprzeczności ustaleń planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. z uwagi na to, że w studium sporny teren jest objęty strefą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej M1. W uzasadnieniu skargi wskazano, że inwestycja w postaci budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w G. została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 2002 r., wydanej przez Prezydenta Miasta [...]. W ocenie skarżącej, na etapie pozwolenia na budowę doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, bowiem pozwolenie na budowę wydano, mimo że do chwili obecnej istnieje spór co do tytułu prawnego inwestora, a obecnie Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w G., w odniesieniu do części działki nr [...], na której powstały dojazd, chodnik i latarnia. Zaznaczono, że skarżąca aktualnie posiada tytuł prawny do części działki nr [...] jako dzierżawca, a ponadto jest właścicielem nakładów na tej nieruchomości. Oznacza to, zdaniem skarżącej, że powinna ona mieć zagwarantowany tytuł prawny do tego terenu już na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Natomiast gmina G., jako właściciel nieruchomości, nie jest zainteresowana innym przeznaczeniem nieruchomości, aniżeli wskazane w zaskarżonym planie. W skardze podkreślono również, że na części działki nr [...], której właścicielem jest gmina G., wprowadzona zostanie w planie strefa [...]. Jej wprowadzenie uniemożliwi bądź znacznie ograniczy skarżącej dotychczasowe korzystanie z tego terenu, a ponadto spowoduje udostępnienie terenu użytkowanego obecnie wyłącznie przez skarżącą, osobom trzecim w celu umożliwienia im dostępu do gminnego zasobu zieleni ekologiczno-krajobrazowej. Skarżąca podkreśliła, że strefa [...] powstała na terenie, do którego skarżąca powinna posiadać tytuł prawny od początku jej powstania i bez którego to tytułu Prezydent Miasta [...] nie powinien był wydawać decyzji o pozwoleniu na budowę. Udostępnienie tego terenu osobom trzecim i związana z tym przebudowa dojazdu i chodnika, przeniesienie latarni oraz usunięcie ogrodzenia będzie wyłączną konsekwencją wprowadzonych zapisów planu dla terenu [...]. Według skarżącej, możliwe jest zapewnienie tego dostępu osobom trzecim w inny sposób, bez uszczerbku dla interesu publicznego i przy zachowaniu interesu skarżącej. Taki alternatywny dostęp do terenu [...] jest możliwy przez zaplanowany w planie teren [...], stanowiący w całości własność gminy. Ponadto możliwy jest również inny dojazd do terenu [...] od strony południowej przez inną nieruchomość gminną, objętą strefą [...]. Skarżąca zarzuciła tym samym brak rozważenia jej interesu prawnego w podejmowanych działaniach planistycznych i tym samym naruszenie zasady proporcjonalności. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej odrzucenie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., ze względu na brak naruszenia interesu prawnego skarżącej. Organ wyjaśnił, że ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem [...] (działka nr [...]) znajduje się na nieruchomości gminnej i ma na celu zapewnienie dostępu do sąsiednich działek gminnych objętych strefą [...] – zieleń ekologiczno-krajobrazowa. Ciąg pieszo-jezdny [...] stanowi jedyny dojazd do terenu [...], w tym do istniejących słupów wysokiego napięcia i innych obiektów zlokalizowanych na tym terenie. Powołując się na umowę dzierżawy działki nr [...] wskazano, że przewiduje ona dzierżawę tej nieruchomości do 1 czerwca 2019 r. jako działki przydomowej. Jednocześnie, zgodnie z treścią umowy, gminie przysługuje prawo jej wypowiedzenia w związku z realizacją inwestycji celu publicznego. Umowa przewiduje też konieczność zwrotu nieruchomości w stanie uporządkowanym i opróżnionym z ruchomości, co oznacza konieczność rozbiórki wszelkich przedmiotów tam się znajdujących na własny koszt przez dzierżawcę. W konsekwencji, zdaniem organu, interes prawny skarżącej, jako dzierżawcy w żaden sposób nie został naruszony, a zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, może on być naruszony jedynie pośrednio poprzez postanowienia planu miejscowego i tylko w takim zakresie, w jakim postanowienia planu mogą rzutować na możliwość realizacji umowy cywilnoprawnej. Mieści się to jednak w sferze faktycznej, a nie prawnej beneficjenta umowy. W replice na odpowiedź na skargę skarżąca stwierdziła, że gmina pomija istotną kwestię, a mianowicie prawo własności do części działki nr [...] na etapie wydawania pozwolenia na budowę, kiedy to nie sprawdzono, czy inwestor dysponuje tytułem prawnym do tej części nieruchomości, i mimo jego braku wydano pozwolenie na budowę. W konkluzji skarżąca wyraziła gotowość zaakceptowania, by na spornym terenie został przewidziany ciąg pieszy, z wyłączeniem jezdnego. Sąd pierwszej instancji stwierdził brak legitymacji skargowej po stronie skarżącej. Uzasadnił to tym, że skarżąca nie jest i nigdy nie była właścicielem (współwłaścicielem), czy użytkownikiem wieczystym części działki nr [...], objętej postanowieniami zaskarżonego planu miejscowego. Właścicielem spornej działki była i jest Gmina Miasta [...]. Natomiast na mocy umowy z dnia 1 czerwca 2016 r. gmina wydzierżawiła sporną nieruchomość na okres od dnia 1 czerwca 2016 r. do dnia 1 czerwca 2019 r. Treść umowy określa przeznaczenie działki jako przydomowe, a dzierżawca zobowiązuje się w szczególności nie dokonywać na niej jakiejkolwiek zabudowy. W § 2 pkt 3 umowy zawarto postanowienie, zgodnie z którym w przypadku rozpoczęcia przez gminę lub inny podmiot inwestycji celu publicznego na gruncie objętym umową, wydzierżawiającemu przysługuje prawo wypowiedzenia umowy z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia. To oznacza, zdaniem Sądu, że skarżąca posiada prawo obligacyjne do spornej nieruchomości objętej zapisami planu, którego źródłem jest opisana umowa dzierżawy. Z tego też stosunku obligacyjnego skarżąca wywodzi swoją legitymację skargową do skarżenia uchwały w zakresie dotyczącym działki nr [...]. Do dnia zawarcia umowy dzierżawy skarżąca była, co sama przyznała w skardze, w posiadaniu spornej działki bez tytułu prawnego. Sąd wskazał również, że prawo cywilne w ograniczonym zakresie może być źródłem interesu prawnego i legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Legitymacja skargowa bowiem w takiej sytuacji nie ma swego źródła w prawie przedmiotowym, lecz w stosunku obligacyjnym, który kreuje określone uprawnienia dzierżawcy do nieruchomości skuteczne tylko w odniesieniu do wydzierżawiającego, a nie erga omnes. Interes taki ma w konsekwencji charakter faktyczny, a nie prawny. Sąd powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym dopuszczono w pewnych przypadkach możliwość dysponowania legitymacją skargową przez dzierżawców nieruchomości, jednak – jak zaznaczył – odnosi się to do szczególnych przypadków. Uwzględnić bowiem należy sytuację dzierżawców opartą na szczególnych przepisach prawa materialnego, z którego mogą wynikać określone obowiązki dotyczące nieruchomości adresowane do szerszej kategorii podmiotów niż właściciele, tj. do posiadaczy nieruchomości, w której to grupie niewątpliwie znajdują się także jej dzierżawcy. Źródłem takiej szczególnej sytuacji dzierżawców może być np. ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustanawiająca określone formy ochrony zabytków, które podlegają obligatoryjnemu uwzględnieniu w aktach planowania przestrzennego i z którymi mogą wiązać się ograniczenia, adresowane do posiadaczy zabytków, a nawet wprost ich dzierżawców, a nie tylko ich właścicieli. Innym przykładem może być związanie dzierżawcy stosunkiem obligacyjnym z gminą, wydzierżawiającą nieruchomość, której organy opracowują plan miejscowy, a której postanowienia mogą zostać zniweczone przez uchwalony akt prawa miejscowego. W konsekwencji, identyfikacja interesu prawnego po stronie dzierżawcy może być uzasadniona konkretnymi postanowieniami umowy, które muszą pozostawać w bezpośrednim związku z przedmiotem zaskarżenia. W tej sprawie – jak wskazał Sąd – skarżąca interes prawny wywodzi z łączącej ją z gminą umowy dzierżawy, własności nakładów poniesionych na sporną działkę oraz pozostawanie przez członków skarżącej wspólnoty w wieloletnim przeświadczeniu, że są właścicielami przedmiotowej działki, skoro była ona objęta decyzją o pozwoleniu na budowę. Te względy miałyby też przemawiać za konstytucyjną ochroną prawa skarżącej. Tymczasem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach tej sprawy, jakkolwiek skarżąca jest związana opisaną już umową dzierżawy z Gminą Miasta [...], której przedmiotem jest część działki nr [...], objętej postanowieniami zaskarżonego planu, to jednakże z umowy tej bezspornie wynika krótkoterminowy charakter wiążącego strony węzła obligacyjnego (3 lata), podkreślony jednoznaczną możliwością wcześniejszego wypowiedzenia umowy przez gminę w przypadku realizacji przez nią lub inne podmioty inwestycji celu publicznego na jej przedmiocie (§ 2 ust. 3 umowy). W ocenie Sądu, treść umowy nie pozostawia wątpliwości, że gmina, jako właściciel nieruchomości, a jednocześnie podmiot, na którym ciąży obowiązek realizacji publicznych zadań ze sfery użyteczności publicznej, w tym np. w zakresie budowy dróg i terenów zieleni, dostatecznie zabezpieczyła sobie w powołanej umowie możliwość realizacji na przedmiocie umowy inwestycji z kategorii celu publicznego, czyniąc rozpoczęcie realizacji takiego celu przesłanką wcześniejszego wypowiedzenia umowy dzierżawy. Postanowienie planu miejscowego, zgodnie z którym na tej nieruchomości zaplanowano ciąg pieszo-jezdny ([...]) w celu umożliwienia osobom trzecim dostępu do terenu gminnego ([...] – zieleń ekologiczno-krajobrazowa), wprawdzie ograniczają uprawnienia skarżącej wynikające z umowy, ale jednocześnie takie ograniczenia zostały w tej umowie jednoznacznie przewidziane i skarżąca miała ich pełną świadomość zawierając umowę. W tym kontekście zatem realizacja na przedmiocie dzierżawy inwestycji celu publicznego i przeznaczenie jej w planie miejscowym pod ciąg pieszo-jezdny przez Miasto [...] nie może uzasadniać przekonania o posiadaniu przez skarżącą legitymacji skargowej w konkretnych okolicznościach niniejszej sprawy, przeciwnie, świadczy o posiadaniu przez nią wyłącznie interesu faktycznego w zaskarżeniu tej uchwały, a nie prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Źródłem interesu prawnego skarżącej nie może też być nieuzasadnione przekonanie o posiadanym prawie własności działki, gdyż ochrona własności na podstawie Konstytucji RP i ustaw przysługuje wyłącznie właścicielowi, a nie posiadaczowi nieruchomości – jak w tej sprawie: najpierw bez tytułu prawnego, a potem na podstawie stosunku obligacyjnego. Zdaniem Sądu, nie można też wywodzić naruszenia interesu prawnego z wadliwości (jak twierdzi skarżąca) decyzji administracyjnej udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę, której zresztą skarżąca nie była beneficjentem. Także własność nakładów na dzierżawionej działce nie uzasadnia posiadania interesu prawnego, lecz wyłącznie interes faktyczny, o charakterze ekonomicznym, kreujący jedynie możliwość roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, skierowanych do właściciela nieruchomości. Sąd stwierdził, że stanowisko o braku legitymacji skargowej po stronie skarżącej przemawia za odrzuceniem skargi bez konieczności dalszego badania zaskarżonej uchwały co do jej zgodności z prawem oraz oceny na tle art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niemniej jednak, z uwagi na fakt, że skarżąca z nadużycia władztwa planistycznego wywodzi swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały, Sąd szczegółowo odniósł się do jej zarzutów w tym zakresie, dochodząc do przekonania, że skarżąca nie wykazała nadużycia władztwa planistycznego przez Miasto [...] na skutek przeznaczenia spornej nieruchomości na cel publiczny (ciąg pieszo-jezdny) oraz brak dostatecznego wyważenia interesu prywatnego skarżącej i interesu publicznego. Jako nie mające znaczenia prawnego Sąd pierwszej instancji ocenił podnoszone w skardze konieczność rozbiórki obiektów znajdujących się na dzierżawionej nieruchomości i związane z tym dodatkowe koszty, jakie skarżąca będzie musiała ponieść w związku z realizacją planu. Sąd podkreślił, że okoliczność taka stanowi wyłącznie o interesie faktycznym (majątkowym) skarżącej, ponadto zaś została ona przewidziana w postanowieniach umownych (§ 7 pkt 1 umowy dzierżawy), regulujących prawa i obowiązki stron umowy, z której jednoznacznie wynika, że po zakończeniu okresu dzierżawy skarżąca zwraca jej przedmiot w stanie uporządkowanym i opróżnionym z ruchomości dzierżawcy, a koszty uporządkowania nieruchomości obciążają skarżącą. Za chybiony Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż skarżąca nie może skutecznie wywodzić ochrony swego prawa użytkowania spornej działki z przepisów regulujących prawo własności. W ocenie Sądu, sytuacja prawna skarżącej w zakresie zakwestionowanym skargą regulowana jest wyłącznie stosunkiem obligacyjnym, a ograniczenia planistyczne dotyczą co najwyżej sfery majątkowej skarżącej, nieograniczając w niedopuszczalny sposób stanu jej własności. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie i wobec tego jej skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił. Skarżąca w skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie: - art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 226 § 1 k.c. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię na skutek przyjęcia, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, pomimo tego że obecnie nie posiada innego niż umowa dzierżawy "trwałego tytułu prawnego do spornego gruntu (części działki [...])" wyłącznie wskutek błędu pracowników Urzędu Miasta [...], którzy udzielili w 2002 r. pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego inwestorowi, który nie posiadał tytułu prawnego do gruntu, o czym skarżąca dowiedziała się dopiero kilka lat temu, a czego konsekwencją będzie konieczność wykonania na koszt skarżącej wynoszący kilkadziesiąt tysięcy złotych przebudowy płotu oraz drogi dojazdowej i chodnika, które umożliwiały dojście i dojazd do budynków skarżącej, - art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do zaskarżenia uchwały pomimo tego, że w chwili wniesienia skargi kasacyjnej jest dzierżawcą części działki nr [...], a realizacja ustaleń zaskarżonego planu uniemożliwi jej korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób, - art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie wskutek przyjęcia, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, - art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego polegający na przyjęciu, że celem ustaleń zaskarżonego planu miejscowego jest zapewnienie powszechnego dostępu do terenów zieleni ([...]), w sytuacji gdy taki dostęp jest zbędny, gdyż teren ten nie ma jakiejkolwiek przydatności dla mieszkańców gminy, a korzystający z niego sporadycznie pracownicy przedsiębiorcy przesyłowego, pomimo tego że teren jest ogrodzony, mają do niego nieograniczony i nieskrępowany dostęp na każde żądanie, także poprzez to, że pominięto, iż gmina nie tylko popełniła błąd w wydaniu pozwolenia na budowę z uwagi na brak tytułu prawnego inwestora do spornej części działki nr [...], ale także przez kolejne lata sukcesywnie zbywała nieruchomości, przez które mógł swobodnie odbywać się dojazd i dojście do terenu [...], wskutek czego ograniczyła sama sobie możliwość alternatywnych sposobów dojazdu i dojścia do terenu [...] i obecnie kosztem skarżącej wprowadza niekorzystne dla niej rozstrzygnięcia, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą jedynej, istotnej w sprawie kwestii, mianowicie tego, czy ustalenia zaskarżonego planu miejscowego naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżącej. W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że skarżąca nie wykazała, aby zaskarżony plan miejscowy naruszył jej interes prawny lub uprawnienie. W związku z tym zasadnie uznano, że w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), w którym możliwość wniesienia skargi na uchwałę organu gminy uzależniono od naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, skarga skarżącej jest niedopuszczalna, co z kolei na mocy art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) uzasadniało jej odrzucenie. Ze skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca naruszenie przez zaskarżoną uchwałę jej interesu prawnego wywodzi z faktu łączącej ją z gminą umowy dzierżawy oraz z własności nakładów poniesionych na działkę nr [...], w oparciu o naruszające – zdaniem skarżącej – prawo pozwolenie na budowę, w postaci chodnika, drogi dojazdowej do budynków skarżącej, ogrodzenia oraz latarni. W skardze oraz w skardze kasacyjnej nie wykazano jednakże, w jaki sposób sytuacja prawna skarżącej zmieni się w razie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Z akt wynika, że teren obejmujący część działki nr [...] będzie nadal wykorzystywany jako droga i chodnik (ciąg pieszo-jezdny), z tą tylko różnicą, że do tej pory z działki korzystali w głównej mierze członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w G. (chociaż nie tylko oni, gdyż sama skarżąca w skardze kasacyjnej zaznaczyła, że "pomimo tego że teren jest ogrodzony, mają do niego nieograniczony i nieskrępowany dostęp na każde żądanie" pracownicy przedsiębiorcy przesyłowego), natomiast na skutek zaskarżonego planu dostęp do spornego terenu uzyska każdy, w tym także członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w G. Zdaniem NSA, zaskarżony plan miejscowy nie wpłynie w sposób bezpośredni i realny na uprawnienia skarżącej będącej jedynie dzierżawcą nieruchomości na podstawie łączącej ją z gminą umowy z 1 czerwca 2016 r. obowiązującej do 1 czerwca 2019 r. Z § 2 pkt 3 umowy wynika, że w przypadku rozpoczęcia przez gminę lub inny podmiot inwestycji celu publicznego na gruncie objętym umową, wydzierżawiającemu przysługuje prawo wypowiedzenia umowy z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia. Oznacza to, że nawet bez zmiany postanowień planu miejscowego, gminie przysługuje prawo wypowiedzenia umowy dzierżawy w związku z realizacją ciągu pieszo-jezdnego, jak również prawo do żądania zwrotu nieruchomości w stanie uporządkowanym i opróżnionym z ruchomości, co wiąże się z koniecznością rozbiórki wszelkich przedmiotów tam się znajdujących na własny koszt przez dzierżawcę. Oznacza to, że wpływ na wykonywanie praw wynikających z dzierżawy działki nr [...] ma sama umowa dzierżawy, nie zaś plan miejscowy. Zatem to nie uchwała w przedmiocie planu miejscowego narusza w sposób bezpośredni interes prawny lub uprawnienia skarżącej. A zaznaczyć należy, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu, przy czym kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem, co jak wykazano, w tej sprawie nie miało miejsca. Nie oznacza to jednakże, że interesy skarżącej w żaden sposób nie są zabezpieczone w związku z realizacją ciągu pieszo-jezdnego i ewentualną koniecznością opróżnienia nieruchomości. Prawa skarżącej chronione są bowiem w ramach stosunków prawnych, które były podstawą poczynienia przez nią nakładów na sporny teren. Świadczy to o posiadaniu przez skarżącą interesu faktycznego a nie prawnego w skarżeniu uchwały z [...] grudnia 2017 r. Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 i art. 182 § 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.