II OSK 432/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 949/22 w sprawie ze skargi D. S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2022 r., nr 417/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 949/22, oddalił skargę D. S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 30 maja 2022 r., nr 417/2022, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z 15 lutego 2022 r., nr 81/2022, o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym, wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a. W skardze kasacyjnej D. S., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zarzucając naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, które przejawia się brakiem wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również niezałatwieniem sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego; - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przez nierozpoznanie skargi w jej granicach i uznanie, że odmowa przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów wykracza poza granice niniejszej sprawy, podczas gdy kwestia ta jest zasadnicza przy ocenie zasadności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej i pominięcie okoliczności związanych z nieprawidłowym doręczeniem postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki o nałożeniu na zobowiązanego grzywny, wydanego 15 marca 2021 r., nr 378/2021, nieotrzymaniem przez skarżącego podstawy prawnej istnienia obowiązku, na którym oparty był tytuł wykonawczy, który to z kolei uprawniał Naczelnika Urzędu Skarbowego do zobowiązania Banku X, aby bez zgody organu egzekucyjnego nie dokonywał wypłat z rachunku bankowego zobowiązanego, co w konsekwencji miało istotny wpływ przy ocenie zasadności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym; - art. 119 p.p.s.a. przez rozpatrzenie sprawy w postępowaniu uproszczonym mimo, że tryb ten w niniejszej sprawie nie gwarantował wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i nie dawał możliwości dokonania właściwych ustaleń faktycznych; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie przez oddalenie skargi i brak uchylenia orzeczenia organu, w przypadku, gdy po rozważeniu całokształtu sprawy istniały podstawy do jej uwzględnienia; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie tłumaczy w sposób dostateczny wydanego rozstrzygnięcia, poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej przedmiotowego postanowienia; - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi D. S. na postanowienie nr 417/2022 Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 maja 2022 roku, znak: WSE.7722.7.2022.MULE, w całości. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, alternatywnie wnosząc o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie w całości postanowienia nr 417/2022 Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 30 maja 2022 r., a także w całości postanowienia nr 81/2022 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z 15 lutego 2022 r. Ponadto, wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie w treści skargi kasacyjnej zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze przeprowadzoną ocenę sformułowanych zarzutów stwierdził, że nie mogły one w niniejszej sprawie być podstawą do uchylenia zaskarżonego wyroku i skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Poddanym kontroli Sądu pierwszej instancji postanowieniem nr 417/2022 z 30 maja 2022 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie nr 81/2022 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z 15 lutego 2022 r., którym organ, z powołaniem się na art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów w sprawie egzekucji prowadzonej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Kraków-Podgórze na podstawie tytułu wykonawczego z 30 sierpnia 2021 r., nr 17/2021, w związku z niewykonaniem przez zobowiązanego obowiązku polegającego na uiszczeniu grzywny w celu przymuszenia nałożonej postanowieniem nr 378/2021 z 15 marca 2021 r. w toku egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym. Obowiązek pieniężny zapłaty grzywny w celu przymuszenia będący przedmiotem niniejszej egzekucji, będący obowiązkiem akcesoryjnym w stosunku do obowiązku niepieniężnego, podlega ściągnięciu w odrębnym od egzekucji obowiązku niepieniężnego postępowaniu egzekucyjnym w trybie egzekucji należności pieniężnych (art. 124 § 1 u.p.e.a.). Odrębność egzekucji należności pieniężnej oznacza, że poza granicami sprawy egzekucyjnej należności pieniężnej pozostają kwestie należące do postępowania egzekucyjnego głównego, prowadzonego w celu przymusowego wykonania obowiązku niepieniężnego, w szczególności te związane z zastosowaniem grzywny w celu przymuszenia jako środka egzekucyjnego (art. 122 § 1 u.p.e.a.) oraz dopełnieniem przez organy egzekucyjne ich obowiązków w tamtym postępowaniu egzekucyjnym. Poza granicami niniejszej sprawy leży rozstrzyganie przywrócenia skarżącemu uchybionego terminu do złożenia zarzutów w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, termin ten nie został przywrócony. Postanowieniem z 15 lutego 2022 r., nr 71/2022, znak: RPE.52.21.2020.FPU, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki odmówił bowiem przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 30 maja 2022 r., nr 416/2022, znak: WSE.7722.6.2022.MULE. Nadto, Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadome jest z urzędu, że po wydaniu zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 947/22, oddalił skargę D. S. w tej sprawie, zaś wyrokiem z 16 kwietnia 2024 r., II OSK 906/23, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Powyższe oznacza, że nietrafne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. przypisujące Sądowi pierwszej instancji naruszenie tego przepisu w zakresie, w jakim Sąd ten uznał rozstrzyganie kwestii związanych z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz przywróceniem uchybionego terminu jako wykraczających poza granicę sprawy rozpoznawanej na skutek skargi na postanowienie nr 417/2022 w sprawie zarzutów. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie naruszył, kontrolując zaskarżone postanowienie, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., albowiem zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ egzekucyjny obowiązek dokładnego zbadania okoliczności sprawy, ustosunkowania się do żądań strony oraz uwzględnienia zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, ale nie może być podstawą wykraczania poza granice sprawy. Podobnie nieuzasadnione okazały się zarzuty naruszania art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim odnosiły się do kwestii wykraczających poza granice sprawy. Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd a quo art. 119 p.p.s.a. przez rozpoznanie skargi wniesionej przez skarżącego w postępowaniu uproszczonym. Jak wynika z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie postanowienie nr 417/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 maja 2022 r. do tej kategorii administracyjnych aktów procesowych należało. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że sąd kierując sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym, powinien wziąć pod uwagę, czy zaskarżony akt mieści się w katalogu postanowień wymienionych w powołanym wyżej przepisie i czy zastosowanie trybu uproszczonego gwarantuje pełne rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej bez uszczerbku dla praw stron postępowania (por. wyrok NSA z 24 listopada 2022 r., II OSK 1891/21). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie przesłanki zastosowania postępowania uproszczonego zostały zrealizowane. Ogólnie sformułowany zarzut wskazujący, że zastosowany przez Sąd tryb nie gwarantował wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i nie dawał możliwości dokonania właściwych ustaleń faktycznych pozostaje w całości nieuzasadniony. Istota niniejszej sprawy sprawdza się do oceny istnienia przyczyny odmowy przez organ egzekucyjny merytorycznego rozpoznania zarzutów skarżącego z uwagi na uchybienie terminu, co oznacza, że zakres niezbędnych ustaleń faktycznych obejmuje kwestię bezskutecznego upływu terminu, która może być w pełni rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w przywołanym przepisie, albowiem zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, wskazuje na zarzuty podniesione w skardze, przytacza stanowisko organu, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnia sposób rozumowania Sądu, przy czym sposób sporządzania i forma uzasadnienia w pełni pozwala na dokonanie przez Naczelny Sąd Admiracyjny kontroli instancyjnej w granicach skargi kasacyjnej. Ogólnikowa, negatywna i subiektywna ocena skarżącego uzasadnienia wyroku sporządzonego przez Sąd pierwszej instancji nie mogła skutecznie podważyć prawidłowości orzeczenia. Poza granicami skargi kasacyjnej pozostaje kwestia prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie i wykładni art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz zastosowania art. 33 § 5 pkt 1 u.p.e.a. wobec braku zarzutów w tym zakresie w skardze kasacyjnej. W sprawie nie jest sporne, że skarżący kasacyjnie wnosząc 7 października 2021 r. zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego dotyczącego nałożonej grzywny, która została w całości wyegzekwowana poprzez zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego w dniu 6 września 2021 r., uchybił terminowi określonemu w art. 33 § 5 pkt 1 u.p.e.a. Termin ten nie został przywrócony, co zostało przesądzone odrębnie. Sąd wojewódzki słusznie zatem zaakceptował stanowisko organów, że skutkiem uchybienia terminu oraz odmowy jego przywrócenia, jest bezskuteczność dokonanej czynności w postaci wniesienia zarzutów a postępowanie prowadzone przez organ egzekucyjny w tym zakresie w związku z uchybieniem terminu należało uznać za niedopuszczalne. Jak wskazano wyżej, kwestia zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., a co za tym idzie, w tym zagadnienie prawidłowej formy procesowej, w jakiej organ egzekucyjny winien wyrazić niedopuszczalność prowadzenia postępowania w przedmiocie zarzutów wniesionych z uchybieniem terminu, nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia ze względu na brak zarzutów kasacyjnych w tym zakresie. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny, dostrzegając różnorodność opinii w tym zakresie, zauważa, iż w istocie pogląd Sądu pierwszej instancji akceptujący w takiej sytuacji orzeczenie w formie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów spójny jest ze skutkiem uchybienia terminu do wniesienia zarzutów i bezskutecznością tej czynności, jakim jest brak możliwości merytorycznego rozpoznania tego środka zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. O ile przepisy u.p.e.a., w szczególności art. 34 u.p.e.a., nie regulują tego zagadnienia, to odpowiednie zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. na mocy odwołania z art. 18 u.p.e.a., może być uzasadnione. Ze wskazanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.