II OSK 427/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 października 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 706/24 w sprawie ze skargi D. C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 27 marca 2024 r. nr IFXIV.7840.4.3.2023 w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. C. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Wojewody Śląskiego (dalej Wojewoda) z 27 marca 2024 r., nr IFXIV.7840.4.3.2023 w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego, wyrokiem z 16 października 2024 r. o sygn. II SA/Gl 706/24, oddalił skargę. Sąd w uzasadnieniu powołanego wyroku przytoczył mające zastosowanie w niniejszej sprawie regulacje prawne. Stwierdził, że inwestor nie musi legitymować się zgodą właściciela sąsiedniej nieruchomości ażeby uzyskać decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu, nawet jeśli obiekt przeznaczony do rozbiórki znajduje się w granicy działek (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 2932/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"). Korzystanie z cudzej nieruchomości jest dopuszczalne tylko w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia robót i tylko wtedy, gdy ich wykonanie jest niemożliwe w inny sposób niż z terenu sąsiedniej nieruchomości (tak: Rafał Godlewski w komentarzu do art. 47 Prawa budowlanego w: "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. D. Sypniewskiego, WKP 2022). Sąd I instancji przychylił się do koncepcji postulującej jedność prawną obiektu. Wśród argumentów ją uzasadniających wskazuje się, że to art. 151 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (dalej "Kc.") ustanawia wyjątek od zasady superficies solo cedit. Wyrażający tę zasadę art. 48 Kc. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, jednak na mocy przepisów szczególnych, do których należy art. 151 Kc., wprowadzane są od niej wyjątki. Dzięki temu choć budynek (lub inne urządzenie) pozostaje trwale związany z obydwoma gruntami, należy, jako część składowa, w całości tylko do jednego z nich. U podstaw tej koncepcji stoi też założenie, że art. 47 § 1 Kc., stanowiący o integralności rzeczy, oraz art. 48 i 191 Kc. pozostają ze sobą w sprzeczności. Mając jednak na względzie z jednej strony naturalną jedność fizyczną rzeczy (art. 47 Kc.), a z drugiej fikcję prawną (art. 48 Kc.), uznaje się, że jedność rzeczy powinna mieć pierwszeństwo przed fikcją prawną. Dodatkowo, gospodarcze przeznaczenie obiektu przemawia przeciw przypadkowemu dzieleniu go na części. Co więcej, samoczynny podział obiektu na części prowadziłby do nabycia własności jego fragmentu przez właściciela nieruchomości sąsiedniej bez jego wiedzy i zgody, a skutek ten może się wiązać z niekorzystnymi konsekwencjami, bowiem przepisy prawa nakładają na właściciela pewne ciężary i odpowiedzialność, np. art. 434 i 439 Kc. (tak: A. Sylwestrzak, Komentarz do art. 151 Kodeksu cywilnego, teza XVI.2, Lex-el.). Wobec kwestii nierozpoznania wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania z uwagi na zagadnienie wstępne (zażalenie na postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 21 lipca 2022 r.), wskazano m.in., że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "Kpa."). Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem, a rozstrzygnięciem sprawy musi zachodzić stosunek zależności tego rodzaju, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby – w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ. Jak wskazał Sąd, organy administracji publicznej obu instancji nie pominęły wniosku skarżącego, gdyż odniosły się do niego w treści wydanych rozstrzygnięć. Potraktowały go jako impuls do rozważenia, czy nie zaszła obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania. Z przedłożonej przez skarżącego ekspertyzy jasno wynika, że budynek gospodarczy wraz z przyległą wiatą nie nadaje się do dalszego użytkowania i grozi niekontrolowanym zawaleniem się oraz nie może być dalej użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. Jednocześnie utracił właściwości użytkowe w zakresie konstrukcji, z uwagi na rozebrane już fragmenty. W ekspertyzie technicznej stwierdzono, że stan techniczny pozostałej konstrukcji obiektu, tj. sterczyn ścian jest w stanie technicznym niezapewniającym ich stateczności i może grozić niekontrolowanym zawaleniem w całości lub w części. Zalecono przeprowadzenie w trybie pilnym rozbiórkę pozostałej części obiektu wraz z przyległą wiatą. Nadto, z projektu rozbiórki wynika, że w trakcie prowadzenia robót demontażowych konstrukcji dachu ściana podłużna uległa wywróceniu, co stanowiło ok. 1/3 ogółu ścian. Inwestor dopełnił w związku z tym formalności związane z uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że zasadnym są twierdzenia Wojewody, w myśl których żaden przepis prawa nie uzależnia wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę od wcześniejszego przeprowadzenia postępowania rozgraniczającego. Skargę kasacyjną od powołanego na wstępie wyroku wywiódł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości. Na mocy art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia: I. przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 30b ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418; dalej "Pr.bud.") poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd I instancji, że udzielone przez Starostę [...] w dniu [...] grudnia 2022 r. pozwolenie na rozbiórkę budynku gospodarczego – stodoły zlokalizowanej na działce [...] spełnia przesłanki do zakwalifikowania stodoły do "budynku" w rozumieniu art. 3 pkt 2 Pr.bud., podczas gdy na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] (dalej PINB) z 21 lipca 2022 r. K. P. został zobowiązany w terminie do dnia 30 września 2022 r. do demontażu konstrukcji drewnianej dachu wraz z poszyciem oraz pocienioną górną częścią ścian zewnętrznych, co świadczyło o rozbiórce dachu stodoły, a tym samym utracie statusu budynku zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 Pr.bud., 2. art. 30b ust. 2 w zw. z art. 30b ust. 3 pkt 1 Pr.bud. poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd I instancji, że zatwierdzenie projektu rozbiórki i udzielenie przez Starostę [...] pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego - stodoły oraz wiaty nastąpiło za zgodą właściciela budynku, podczas gdy wniosek złożony przez K. P. w przedmiocie wydania pozwolenia na rozbiórkę nie zawierał zgody skarżącego, będącego potencjalnym współwłaścicielem obiektu budowlanego, względem którego wydano pozwolenie na rozbiórkę, 3. art. 48 Kc. przez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd I instancji, że inwestor jest w całości właścicielem bądź dysponentem budynku, który został przeznaczony do rozbiórki, podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że część fundamentów nieruchomości znajduje się na działce należącej do skarżącego, co zgodnie z ogólną zasadą superficies solo cedit powinno skutkować koniecznością uzyskania przez inwestora zgody skarżącego na dokonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy w sprawie doszło do naruszenia przez organ przepisów o właściwości rzeczowej, polegającej na wydaniu decyzji przez organ nadzoru budowlanego i organ administracji architektoniczno-budowlanej w tym samym przedmiocie w odrębnych procedurach, 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi przez Sąd I instancji, podczas gdy w sprawie doszło do niezebrania i nierozpoznania całego materiału dowodowego w przedmiocie ustalenia własności prawa nieruchomości podlegającej rozbiórce, względem którego wydano pozwolenie na rozbiórkę oraz przyznanie bezwzględnego waloru wiarygodności twierdzeniom K. P., iż jest on jedynym właścicielem budynku podlegającego rozbiórce, które to stanowiły podstawę wydania pozwolenia na rozbiórkę, a także, że obiekt budowlany podlegający rozbiórce stanowi budynek w rozumieniu art. 3 ust. 2 Pr.bud., 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi przez Sąd I instancji, podczas gdy w sprawie doszło do niezebrania i nierozpoznania całego materiału dowodowego, a Sąd I instancji przyjął bezspornie za argumentacją organów architektoniczno-budowlanych obu instancji, że zaistniała konieczność wykonania robót zabezpieczających i rozbiórkowych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, co znalazło potwierdzenie wyłącznie w prywatnej opinii dołączonej przez K. P. do wniosku o udzielenie pozwolenia na przedmiotową rozbiórkę, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że nie zaistniał stan bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a K. P. dokonując rozbiórki budynku gospodarczego – stodoły oraz wiaty w [...] przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...] dopuścił się samowoli budowlanej. Wobec tak postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a.. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów podanych w podstawach skargi kasacyjnej. W tym miejscu przypomnieć należy, że decyzją z 19 grudnia 2022 r. zatwierdzono projekt rozbiórki i udzielono pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego – stodoły oraz wiaty z zachowaniem określonych w tym rozstrzygnięciu warunków. Do projektu rozbiórki dołączono ekspertyzę dotyczącą stanu technicznego obiektu po robotach demontażowych dachu i wykonaniu decyzji z 21 lipca 2022 r., z której wynika, że w obecnym stanie technicznym dany obiekt nie nadaje się do dalszego użytkowania, może grozić niekontrolowanym zawaleniem, dlatego zaleca się w trybie pilnym, na podstawie art. 31 Pr.bud., przeprowadzić rozbiórkę pozostałej jego części przy granicy z działką sąsiednią. Skarżący zaś wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego powołaną decyzją z 21 lipca 2022 r. Wojewoda, powołując się na opinię techniczną, stwierdził, że stan budynku – w trakcie prac demontażowych konstrukcji dachu – uległ uszkodzeniu w postaci wywrócenia części ściany oraz elementów drewnianych, co uniemożliwia użytkowanie obiektu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem. Stan techniczny budynku zaś nie zapewnia stateczności i może grozić niekontrolowanym zawaleniem całości lub jego części, zagraża zatem bezpieczeństwu ludzi i mienia. Inwestor nie dopuścił się w tym zakresie samowoli budowlanej. Jego obowiązkiem było wykonanie decyzji z 21 lipca 2022 r. Przedmiotem wniosku o pozwolenie na rozbiórkę była natomiast rozbiórka budynku gospodarczego – stodoły oraz wiaty w zakresie nieobjętym powołaną decyzją. Jak stwierdził Wojewoda, brak jest tożsamości przedmiotowej obu tych spraw. Sąd I instancji zasadnie zaaprobował stanowisko zajęte w niniejszej sprawie przez Wojewodę, stwierdzając, że postępowanie w przedmiocie usunięcia stanu zagrożenia oraz postępowanie w przedmiocie rozbiórki stanowią odrębne sprawy. Nadto, nawet jeśli by przyjąć, że organ winien był wydać postanowienie w przedmiocie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania, choćby dla niego negatywne, to skarżący nie wykazał skutecznie, w jaki sposób naruszenie w tym zakresie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższych uwag zarzut naruszenia przepisów postępowania nie jest usprawiedliwiony. Wojewoda przedstawił bowiem odnośnie do podniesionych wyżej kwestii obszerny wywód, czytelnie i przekonująco uzasadniając zajęte stanowisko. Nie sposób więc twierdzić, że nie wywiązał się z obowiązków wyjaśnienia sprawy jakie ciążą na nim stosownie do art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa., co zasadnie znalazło uznanie Sądu I instancji. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego należy mieć na uwadze treść art. 30b Pr.bud.. Z kolei na mocy art. 31a tego aktu, roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę lub przed dokonaniem zgłoszenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia (ust. 1), a rozpoczęcie tych robót (ust. 2) nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę lub dokonania zgłoszenia (tak: komentarz art. 31a Pr.bud., Sypniewski Dominik (red.) Prawo budowlane. Komentarz, opubl. WKP 2022). Wobec zaistniałych w niniejszej sprawie okoliczności, utraty przez budynek gospodarczy wraz z przyległą wiatą właściwości użytkowych (z uwagi na rozebrane już fragmenty) oraz stanu technicznego pozostałej konstrukcji danego obiektu, zasadnie zalecono przeprowadzenie w trybie pilnym rozbiórki pozostałej części obiektu wraz z wiatą. Wobec zawartej w projekcie rozbiórki informacji, że w trakcie prowadzenia robót demontażowych konstrukcji dachu, ściana podłużna uległa wywróceniu, co stanowiło ok. 1/3 ogółu ścian, inwestor dopełnił formalności związanych z uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę. Zauważenia ponadto wymaga, że to wyłącznie właściciel obiektu podlegającego rozbiórce jest uprawniony do decydowania, czy dany obiekt będzie dalej istniał, czy też zostanie rozebrany. Jeżeli więc nie ma przeszkód prawnych, aby dany obiekt rozebrać, to o tym czy to nastąpi decyduje wyłącznie jego właściciel, zaś właściciel nieruchomości sąsiedniej nie może się domagać uzależnienia rozbiórki obiektu od jego zgody. Odrębną kwestię stanowi natomiast ochrona uzasadnionych interesów prawnych właścicieli sąsiednich nieruchomości w związku z wykonywanymi robotami budowlanymi, co powinno być ocenione na etapie wydawania decyzji zezwalających na rozbiórkę obiektu. Zatem inwestor nie musi legitymować się zgodą właściciela sąsiedniej nieruchomości ażeby uzyskać decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu, nawet jeśli obiekt przeznaczony do rozbiórki znajduje się w granicy działek. Na tym etapie bowiem organ administracji publicznej nie bada przebiegu granic pomiędzy działkami inwestora i skarżącego, jako właściciela nieruchomości sąsiedniej wobec tej, na której znajduje się obiekt stanowiący przedmiot decyzji rozbiórkowej. Co istotne, choć budynek (lub inne urządzenie) pozostaje trawle związany z obydwoma gruntami, należy, jako część składowa, w całości tylko do jednego z nich, w myśl koncepcji jedności prawnej obiektu. Mając na względzie z jednej strony naturalną jedność fizyczną rzeczy (art. 47 Kc.), a z drugiej fikcję prawną (art. 48 Kc.), uznaje się, że jedność rzeczy powinna mieć pierwszeństwo przed fikcją prawną. Dodatkowo, gospodarcze przeznaczenie obiektu przemawia przeciw przypadkowemu dzieleniu go na części. Co więcej, samoczynny podział obiektu na części prowadziłby do nabycia własności jego fragmentu przez właściciela nieruchomości sąsiedniej bez jego wiedzy i zgody, a skutek ten może się wiązać z niekorzystnymi konsekwencjami, bowiem przepisy prawa nakładają na właściciela pewne ciężary i odpowiedzialność, np. art. 434 i 439 Kc. (tak: A. Sylwestrzak, Komentarz do art. 151 Kodeksu cywilnego, teza XVI.2, Lex-el.). W konsekwencji zarzut naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa materialnego, nie mógł odnieść zamierzonego skutku, skoro organy właściwie, stosownie do poczynionych w badanej sprawie ustaleń faktycznych, zatwierdziły projekt rozbiórki i udzieliły na nią pozwolenia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a..