II OSK 422/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 408/23 w sprawie ze skargi L. W. i M. W. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2023 r., znak: WOA.7722.16.2023 w przedmiocie opłaty legalizacyjnej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zwrócić solidarnie L. W. i M. W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi, 3. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) postanowieniem z 1 marca 2023 r., znak: PINB-NB.5160.2.2020, na podstawie art. 59f ust. 1-3 w zw. z art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud.") oraz art. 123-125 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, zwana dalej: "k.p.a."), ustalił dla G. B. i J. B. opłatę legalizacyjną w wysokości 125.000 zł z tytułu "legalizacji samowoli budowlanej, polegającej na budowie budynku altany rekreacyjnej z podpiwniczeniem wybudowanej na terenie dz. nr ewid. [...] położonych w [...] przy ul. [...] - bez uprzednio wymaganego prawem pozwolenia na budowę". Powyższe zostało poprzedzone uznaniem, że ww. przedłożyli dokumenty wymagane postanowieniem Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z 11 lutego 2021 r., znak: WINB-WOA.7721.9.6.2021 oraz stwierdzeniem, w wyniku analizy zgodności projektu zagospodarowania działki w tym zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w chwili zakończenia budowy, braku nieprawidłowości. WINB postanowieniem z 17 maja 2023 r., znak: WOA.7722.16.2023, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia G. i J. B. oraz zażalenia L. i M. W., uchylił ww. postanowienie z 1 marca 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał za zasadny zarzut inwestorów błędnej kwalifikacji przedmiotowego obiektu, który zdaniem tego organu, należy do III kategorii obiektów budowlanych, tj. niewielkich budynków, a nie do kategorii VIII, jak przyjął organ I instancji. W konsekwencji stwierdził, że niewłaściwie określono wysokość opłaty legalizacyjnej. Zaznaczył także, że w toku całego postępowania administracyjnego za jego strony byli uznawani przez organ E. i P. S., tymczasem postanowienie z 1 marca 2023 r. nie zostało do nich skierowane, co narusza przepisy postępowania administracyjnego. Odnosząc się do przedłożonej przez inwestorów przy piśmie z 22 lipca 2022 r. dokumentacji legalizacyjnej, WINB wskazał, że zaświadczenie Burmistrza Miasta [...] z 4 sierpnia 2022 r. dotyczy "wiaty gospodarczej o konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych ok. 5,30 m szerokości x 3,10 m długości i wysokości ok. 2,82 m do okapu i 3,60 m do kalenicy", tymczasem przedmiotem postępowania jest "altana rekreacyjna - grill ogrodowy w części podpiwniczony z wiatą". Niemniej jednak w aktach sprawy znajduje się kserokopia zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] z 8 lipca 2022 r. dotycząca "altany rekreacyjnej - grilla ogrodowego częściowo podpiwniczonego z wiatą usytuowaną na działkach nr ewid. [...]". Wobec powyższego organ uznał, że inwestorzy uzyskali stosownie do art. 48 ust. 3 pkt 1 Pr.bud. zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego. WINB wskazał, że ww. działki w części graficznej planu miejscowego znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 6MN - teren ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zieleni. Przy tych działkach znajduje się ciąg pieszo-jezdny o szerokości 5 m (jezdnia jednopasmowa o szerokości 3,5 m), oznaczony symbolem 2CPD. Planista naniósł na plan obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania, a istniejąca zabudowa, zgodnie z ustaleniami planu, została przewidziana do zachowania. W konsekwencji należy uznać jego zgodność z ustaleniami planu miejscowego. WINB wskazał na art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 3 pkt 2 Pr.bud. oraz stwierdził, że z przedłożonej dokumentacji projektowej nie wynika aby projekt został sprawdzony przez projektanta sprawdzającego. Nadto, zauważył, że część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu została sporządzona na kopii mapy zasadniczej, zamiast na aktualnej mapie do celów projektowych (§ 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego). Ponadto strony projektu budowlanego i załączników nie zostały ponumerowane. Skargę na powyższe postanowienie WINB z 17 maja 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyli L. i M. W. (skarżący), zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z 17 czerwca 2022 r., jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 48 ust. 2 Pr.bud. (w brzmieniu sprzed 18 września 2020 r.) oraz § 4 ust. 2 pkt 4, § 13 ust. 6 i § 18 ust. 5 pkt 2 uchwały Rady Miasta [...], nr [...], w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] (zwana dalej: "m.p.z.p."); 2. rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 Pr.bud. (w brzmieniu sprzed 18 września 2020 r.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że możliwa jest legalizacja obiektu stanowiącego wiatę z częściowym podpiwniczeniem na działkach nr [...] i [...], w sytuacji gdy stanowi ona samowolę budowlaną i jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 3. rażące naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 ust. 2 pkt 4, § 13 ust. 6 i § 18 ust. 5 pkt 2 ww. planu miejscowego poprzez jego błędną wykładnię i całkowicie bezprawne i nieuprawnione uznanie zgodności budowy obiektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego; 4. rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Pr.bud. (w brzmieniu sprzed 18 września 2020 r.), poprzez jego niezastosowanie i mimo niespełnienia w wyznaczonym terminie przez inwestorów obowiązku dostarczenia dokumentacji legalizacyjnej, zaniechanie obowiązku nakazania rozbiórki; 5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 9 i art. 11 w zw. z art. 124 § 1 i 2 k.p.a., przez przyjęcie błędnych podstaw zaskarżonego postanowienia; 6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a nadto nadużyciu przez organ uprawnienia do swobodnej oceny dowodów. WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę stwierdził, że powody, dla których organ II instancji wydał postanowienie kasatoryjne są w niniejszej sprawie niesporne. WINB wskazał, że organ I instancji błędnie określił kategorię obiektu budowlanego, nie doręczył postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną stronom postępowania, tj. E. S. i P. S., a nadto projekt budowlany nie został sprawdzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Sąd wskazał, że podziela zasadność zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na powyższe uchybienia. Przedmiotowy obiekt, który stanowi altanę rekreacyjną z podpiwniczeniem, nie może być kwalifikowany do kategorii VIII obiektów budowlanych - według załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r.). Kategoria VIII obejmuje inne budowle niż należące do kategorii I-VII, tymczasem altana rekreacyjna podlega kwalifikacji w zakresie kategorii III - inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie. Tym samym konieczne jest ustalenie opłaty legalizacyjnej z uwzględnieniem innego współczynnika kategorii obiektu. Naruszenie przepisów postępowania w postaci pominięcia stron tego postępowania jest ewidentne i nie wymaga, w ocenie Sądu, szerszych rozważań. Brak udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia tego postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Ewidentnym uchybieniem jest również brak sprawdzenia projektu budowlanego stosownie do art. 20 ust. 2 Pr.bud. Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 3 Pr.bud. obowiązek nie dotyczy projektów obiektów budowlanych o prostej konstrukcji, jak: budynki mieszkalne jednorodzinne, niewielkie obiekty gospodarcze, inwentarskie i składowe, jednakże stosowanie tego przepisu zostało wyłączone na mocy art. 48 ust. 3 pkt 2 Pr.bud., co oznacza, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdowała ogólna reguła z art. 20 ust. 2 Pr.bud. Sąd Wojewódzki uznał, że wskazane kwestie wymagają wyjaśnienia, a ich zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 § 1 k.p.a.) stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Sąd podkreślił, że zarzuty skargi koncentrują się na zakwestionowaniu samej dopuszczalności legalizacji spornej altany rekreacyjnej z podpiwniczeniem. Przede wszystkim kwestionowane jest stanowisko organu o zgodności przedmiotowej altany rekreacyjnej z m.p.z.p. Zdaniem Sądu jest to zarzut chybiony. Działki nr [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 6MN. Przepis § 11 ust. 5 m.p.z.p. wyraźnie stanowi, że na terenach zabudowy jednorodzinnej MNi, MN oraz MNs obowiązuje prawo budowy w granicy działki lub w odległości mniejszej niż 3 m, ale nie mniejszej niż 1,5 m od granicy z sąsiadem dla sytuacji oznaczonych graficznie na rysunku planu. Z kolei w świetle § 4 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p. rysunek planu zawiera istniejącą zabudowę gospodarczą do zachowania, przebudowy, rozbudowy, nadbudowy lub wymiany na nową, na warunkach określonych w ustaleniach szczegółowych. Okoliczność, że obiekt stanowi samowolę budowlaną nie ma wpływu na ocenę, czy jest on zgodny z m.p.z.p. Zgodność obiektu budowlanego z planem miejscowym jest jednym z elementów warunkujących legalizację samowoli budowlanej. W analizowanej sprawie u podstaw legalizacji legło ustalenie, że usytuowanie spornego obiektu budowlanego nie narusza przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na danym terenie, skoro obiekt oznaczony jako istniejąca zabudowa gospodarcza do zachowania, został uwzględniony w rysunku planu. Decyzją planisty istnienie przedmiotowego obiektu zostało uznane za zgodne z uwarunkowaniami ładu przestrzennego. W tej sytuacji nie mają znaczenia rozważania co do zachowania odległości zabudowy od ciągów pieszo-jezdnych. Odnosząc się do zarzutu braku orzeczenia nakazu rozbiórki pomimo uchybienia terminu do przedłożenia dokumentów, Sąd zauważył, że ustawodawca formułując treść art. 48 ust. 3 i 4 Pr.bud. nie zdecydował się na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu, do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakującą dokumentację. Bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Dlatego też uznanie przez organ, nawet po upływie ww. terminu, że obowiązek został wykonany, daje podstawę do legalizacji zabudowy. Sąd I instancji podniósł nadto, że okoliczność, że w uzasadnieniu ostatecznego i prawomocnego postanowienia WINB z 11 lutego 2021 r. znalazło się stwierdzenie, że "jest możliwe doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem, np. poprzez rozbiórkę części obiektu w zakresie w jakim narusza ustalenia ww. planu", nie jest w niniejszej sprawie rozstrzygająca. Kodeks postępowania administracyjnego nie przypisuje ocenom wyrażonym w uzasadnieniu decyzji czy postanowienia mocy wiążącej dla innych organów lub sądów, inaczej niż np. art. 170 p.p.s.a. Wiążąca dla organów jest natomiast sentencja decyzji czy postanowienia. Sentencja postanowienia WINB z 11 lutego 2021 r. wyraźnie umożliwiła legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych "w obu instancjach", w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucili: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 Pr.bud. (w brzmieniu sprzed 18 września 2020 r.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że możliwa jest legalizacja obiektu budowlanego, stanowiącego wiatę z częściowym podpiwniczeniem, wybudowanego na działkach o nr ewid. [...], w sytuacji gdy stanowi on samowolę budowlaną i jest niezgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. oraz § 4 ust. 2 pkt 4, § 13 ust. 6 i § 18 ust. 5 pkt 2 m.p.z.p., poprzez ich niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że usytuowanie i położenie obiektu budowlanego jest zgodne z m.p.z.p., podczas gdy zgodnie z tymi przepisami minimalna odległość zabudowy od krawędzi jezdni musi wynosić 4 m, a w tym konkretnym przypadku 5 m, zaś odległość obiektu budowlanego od krawędzi jezdni jest znacznie mniejsza; 3. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Pr.Bud. (w brzmieniu sprzed 18 września 2020 r.), poprzez "jego niewłaściwe zastosowanie", zaaprobowanie stanowiska organu, który mimo niespełnienia w wyznaczonym terminie przez inwestorów obowiązku dostarczenia dokumentacji legalizacyjnej zaniechał obowiązku nakazania rozbiórki obiektu budowlanego i przyjęcie, że termin określony w tych przepisach jest terminem instrukcyjnym, a zatem sankcja określona w art. 48 ust. 4 Pr.Bud. (w brzmieniu sprzed 18 września 2020 r.) jest jedynie wskazówką dla organu, nie zaś bezwzględnie obowiązującym przepisem; 4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji, naruszyły normy art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Uwzględnia także okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi, ewentualnie umorzeniem postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 189 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09). Sytuacja, o której mowa w art. 189 p.p.s.a. ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Zaskarżone postanowienie WINB z 17 maja 2023 r. zapadło w toku postępowania legalizacyjnego. Zasadne jest wobec tego przytoczenie norm prawnych regulujący to postępowanie oraz odwołanie się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego i doktryny. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Pr.bud. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 2 Pr.bud.). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (art. 48 ust. 3 Pr.bud.). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 Pr.bud.). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 Pr.bud.). Stosownie zaś do art. 49 ust. 1 Pr.bud. organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 Pr.bud.). W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2 (art. 49 ust. 3 Pr.bud.). W razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję: 1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót; 2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 49 ust. 4 Pr.bud.). Decyzje, o których mowa w ust. 4, mogą być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w przypadkach gdy ocena ta jest możliwa do przeprowadzenia z uwzględnieniem analizy rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia i możliwości ustalenia warunków jego realizacji w zakresie ochrony środowiska (art. 49 ust. 4a Pr.bud.). W decyzji, o której mowa w ust. 4, nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 49 ust. 5 Pr.bud.). NSA w wyroku z 24 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1810/20, podkreślił, że "wydzielenie kwestii ustalenia opłaty legalizacyjnej z postępowania legalizacyjnego wynika z przyjętego przez ustawodawcę założenia, że wniesienie przez inwestora stosownej opłaty z tytułu dokonanej samowoli budowlanej nie powinno być następstwem zatwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego projektu budowlanego, ale przesłanką wstępną niezbędną do wydania w przyszłości takiej decyzji. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej warunkuje możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Przedmiotem działania organu nadzoru budowlanego związanego z wymogiem ustalenia opłaty legalizacyjnej, znajdującego swój wyraz w treści wydanego postanowienia, o którym mowa w art. 49 ust. 1 p.b., pozostają wyłącznie te kwestie, które pozwalają prawidłowo określić wysokość opłaty, jaką inwestor zobowiązany jest ponieść w sytuacji, gdy jego wolą jest zalegalizowanie popełnionej samowoli budowlanej. Zatem zastrzeżenia względem możliwości legalizacji robót budowlanych mogą być zgłoszone i merytorycznie rozstrzygnięte dopiero na tym etapie postępowania, na którym każdy z przywołanych rodzajów oceny może być przez organ nadzoru budowlanego w świetle regulacji przyjętej w ustawie Prawo budowlane wiążąco sformułowany. Jeżeli organ nadzoru budowlanego w toku postępowania legalizacyjnego uznaje, że wszystkie wymagania umożliwiające zatwierdzenie projektu budowlanego inwestor spełnia, czego wyrazem jest wydanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną - wykazanie niezgodności tego ustalenia z przepisami obowiązującego prawa jest możliwe dopiero w drodze wniesienia przez stronę odwołania od decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 p.b. Na etapie poprzedzającym wydanie tejże decyzji, tj. w postępowaniu wszczętym złożonym zażaleniem na postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną, nie jest możliwe merytoryczne przesądzenie kwestii, których ustalenie determinuje sprawę główną. Zgodność realizowanej bez pozwolenia na budowę inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi znajduje swój formalny wyraz w decyzjach kończących postępowanie legalizacyjne, przez co z wyjątkiem znanych organowi oczywistych i nieusuwalnych przeszkód prawnych uniemożliwiających mu wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, organ ten w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej nie może rozstrzygać o kwestiach, które wykraczają poza etap, na jakim sprawa się obecnie znajduje (wyroki NSA z 19 stycznia 2017 r., II OSK 1089/15 oraz z 18 czerwca 2020 r. II OSK 3621/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też na tym etapie postępowania podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące zgodności projektu budowlane z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi nie mogły okazać się skuteczne.". Powyższy podgląd został zaakceptowany także przez NSA w wyroku z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2808/20. M. Rypina - [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2018, art. 49. - wskazał, że "Na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej służy stronie zażalenie. Postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej dotyczy w istocie wyłącznie interesu prawnego strony zainteresowanej pozytywnym zakończeniem sprawy, tj. zasadniczo samowolnego inwestora (czy też jego następcy prawnego), a zatem tylko taki podmiot jest uprawniony do wniesienia zażalenia na to postanowienie (nawet jeśli w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej i jej legalizacji uczestniczyły także inne strony na zasadzie art. 28 k.p.a.). Za takim poglądem przemawia odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących kar. W sprawie dotyczącej kary interes prawny ma tylko ten podmiot, którego ta sprawa żywotnie dotyczy, tj. podmiot, na który może zostać nałożona kara.". Skład orzekający podziela wyżej zaprezentowane stanowisko, co implikuje stwierdzenie, że w niniejszej sprawie skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., gdyż skarżący - L. W. i M. W. - nie mieli własnego, indywidualnego interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., w zaskarżeniu postanowienia WINB z 17 maja 2023 r. Zostało ono wprawdzie wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. i miało charakter kasatoryjny, jednakże bezsprzecznie zapadło w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter obiektywny, a jego źródła każdorazowo należy upatrywać w przepisach prawa materialnego (niekiedy również procesowego, czy też nawet ustrojowego), w związku z czym o jego istocie trzeba wnioskować na podstawie związku z konkretną normą prawną, co oznacza, że istnienie interesu prawnego uzasadnia istnienie przepisu prawa i rekonstruowanej z niego normy prawnej stanowiącej źródło (podstawę) wywiedzenia z niej dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków. Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza, że ustawa przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi odeszła od pojęcia strony, które związane jest z załatwieniem sprawy w postępowaniu administracyjnym. Rozwiązanie to jest konsekwencją tego, że właściwością rzeczową sądów administracyjnych objęto nie tylko akty podejmowane w postępowaniu administracyjnym, lecz także inne akty i czynności występujące poza tym postępowaniem. Natomiast, jeśli przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja administracyjna (postanowienie), wydawana (wydawane) w ogólnym postępowaniu administracyjnym, interes prawny - w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. - jest w zasadzie tożsamy z tym, o jakim mowa w art. 28 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1553/20; z 20 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2080/24). Skoro w postępowaniu incydentalnym, ustalającym, w oparciu o art. 49 ust. 1 i 2 Pr.bud., opłatę legalizacyjną, nie można wiążąco rozstrzygać sprawy głównej, a postanowienie o ustaleniu tej opłaty dotyczy w istocie wyłącznie interesu prawnego strony zainteresowanej pozytywnym zakończeniem sprawy, to uznać należy, że skarżący wadliwie zostali uznani za stronę tego postępowania "wpadkowego". W konsekwencji nie nabyli uprawnienia do złożenia skargi na postanowienie WINB z 17 maja 2023 r. W niniejszej sprawie nie występuje również legitymacja skargowa skarżących wywodzona z przepisów procesowych, albowiem kontrolowane postępowanie wszczęto z "urzędu". Mimo że zaskarżone postanowienie zapadło w wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżących (zażalenie zostało także złożone przez G. B. i J. B.), to nie doszło do takiego procesowego utrwalenia pozycji skarżących które uzasadniałoby potrzebę zweryfikowania meriti tego aktu wskutek ich skargi do sądu administracyjnego. Skład orzekający stoi na stanowisku, że gdyby nie zażalenie ww. podmiotów, których ściśle dotyczy postępowanie, zaszłyby podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, gdyż ponowne rozpoznanie sprawy jest możliwe tylko wtedy, gdy wniosek zostanie złożony przez uprawniony podmiot, mianowicie stronę lub podmiot działający na prawach strony (por. wyrok NSA z 18 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2049/12). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Z uwagi na fakt, że skarga podlegała odrzuceniu brak było podstaw do odnoszenia się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wobec odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego. W oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.