II OSK 420/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 618/22 w sprawie ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy N. z dnia 6 lipca 2021 r. nr XXVII/256/21 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 618/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Nowa Wieś Wielka (zwanej dalej "Radą") z dnia 6 lipca 2021 r. nr XXVII/256/21 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Prądocin XI" (Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego poz. 3863, zwanej dalej "uchwałą" lub "planem miejscowym"). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Nowa Wieś Wielka (zwana dalej "Gminą") wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Gmina zarzuciła przy tym naruszenie: art. 15 ust. 1, ust. 2 pkt 6, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm. [w tym miejscu należy poczynić pewną uwagę korygującą, że właściwym byłoby przywołanie tekstu jednolitego Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm., aktualnego na datę zaskarżonej uchwały – uwaga NSA], dalej "u.p.z.p.") przez uznanie, że niedopuszczalne jest równoległe prowadzenie prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i zmianą planu miejscowego, jak również, że niezdefiniowanie pojęć ustawowych powinno prowadzić wprost do rozumienia powszechnego, co skutkowało błędnym przyjęciem, że została naruszona [ustawa] planistyczna przy podejmowaniu uchwały. W motywach skargi kasacyjnej Gmina wyjaśniła, że prace nad planem miejscowym dla centralnej części miejscowości Nowa Wieś Wielka rozpoczęły się w maju 2020 r. Wówczas, w trakcie opracowania było również nowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla obszaru całej gminy Nowa Wieś Wielka, które w czerwcu 2020 r. otrzymało ostatnie niezbędne opinie i uzgodnienia, a w lipcu 2020 r. rozpoczęło się jego pierwsze wyłożenie do publicznego wglądu. Po uwzględnieniu uwagi, jaka wpłynęła do studium, zostało ono ponownie wyłożone do publicznego wglądu od 6 października 2020 r., jednak tylko w części, której dotyczyła uwaga (obszar dwóch nieruchomości w miejscowości Brzoza). Projekt planu miejscowego został natomiast skierowany do opiniowania i uzgadniania 6 listopada 2020 r., to jest w momencie, kiedy nowe studium, w tym wyznaczone w nim kierunki, były już w pełni wyklarowane. Studium zostało uchwalone przez Radę w dniu 30 listopada 2020 r. Gmina zaznaczyła, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium". Zdaniem skarżącej kasacyjnie projekt planu miejscowego w trakcie całej procedury może ewoluować i być dostosowywany do wymogów instytucji opiniujących i uzgadniających, wobec czego kluczowym dla planu miejscowego jest końcowy etap: uchwalenie, w trakcie którego stwierdza się jego zgodność ze studium. Gmina dalej przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1353/18, w uzasadnieniu którego oceniano sytuację, gdy w trakcie procedur planistycznych, długotrwałych i skomplikowanych, wymagających współpracy wielu organów, ulega zmianie studium. Przyjęto, że wykładnia systemowa i celowościowa art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 u.p.z.p. dopuszczalne jest równoległe prowadzenie prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmianą planu miejscowego. Brak jest bowiem nakazu, aby na całym etapie procedury planistycznej projekt planu był zgodny ze studium. Zmiana studium może nastąpić w każdym momencie procedury uchwalania planu, czyli także po sporządzeniu przez organ gminy projektu planu. Odnosząc się do kwestii zawartych w zaskarżonym planie miejscowym definicji, Gmina wyjaśniła, że w § 2 zaskarżonej uchwały zdefiniowano pojęcia, które zastosowane zostały w treści planu miejscowego. Wśród nich pojawia się pojęcie "intensywności zabudowy", które pokrywa się z użytym w u.p.z.p. stwierdzeniem, że plan miejscowy określa "maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej". Zdaniem Gminy definicja zastosowana w zaskarżonym planie miejscowym odzwierciedla ten fragment ustawy, uszczegóławiając jedynie, że pod uwagę należy wziąć powierzchnię całkowitą wszystkich budynków na działce, w celu uniknięcia rozbieżności interpretacyjnych przy zastosowaniu przepisów planu. Wobec tego zdefiniowano czym jest powierzchnia całkowitej zabudowy i zgodnie z nią określono w planie parametry. Pojęcie intensywności zabudowy nie jest powszechnie znanym i rozumianym, a zastosowanie tej definicji w planie miało na celu jedynie ułatwienie i uczytelnienie planu dla zwykłego odbiorcy. Gmina nie zgodziła się ze stwierdzeniem ujętym w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, jakoby "brak zdefiniowania jakiegoś pojęcia przez ustawodawcę oznacza jego świadomą decyzję, że dane pojęcie to powinno być rozumiane tak jak rozumie się go powszechnie". Pojęcia związane z planowaniem przestrzennym czy też budownictwem, które zostały zdefiniowane przez ustawodawcę, częstokroć powodują rozbieżności interpretacyjne wśród osób je stosujących, natomiast interpretacja pojęć niezdefiniowanych przez ustawodawcę sprawia duże problemy interpretacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera dostatecznie usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna Gminy oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., to jest naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię: art. 15 ust. 1, ust. 2 pkt 6, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zarzuty te koncentrują się wokół dwóch kwestii: dopuszczalności równoległego prowadzenia procedury planistycznej dotyczącej uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także prawidłowości zdefiniowania w planie miejscowym pojęcia "powierzchni całkowitej zabudowy" na potrzeby ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu dotyczącego naruszenia procedury planistycznej, wskazać należy, że Gmina w skardze kasacyjnej zasadnie argumentuje, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza się możliwość równoległego prowadzenia prac nad sporządzeniem lub zmianą studium i sporządzaniem lub zmianą planu miejscowego. Jak trafnie podniesiono, powołując się na orzecznictwo (między innymi wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2101/11 i z dnia 17 stycznia 2018 r., II OSK 821/16, orzeczenia.nsa.gov.pl), kluczowe znaczenie ma zapewnienie zgodności uchwalonego planu miejscowego z ustaleniami studium obowiązującymi w dacie podejmowania uchwały w sprawie planu, co wynika wprost z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten nakłada na radę gminy obowiązek stwierdzenia, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium, właśnie na etapie jego uchwalania. Trafnie zaznacza się w judykaturze, że procedury planistyczne są procesami złożonymi i długotrwałymi, stąd wymóg zachowania zgodności projektu planu z ustaleniami studium na każdym etapie procedowania mógłby prowadzić do nieuzasadnionego wstrzymywania prac planistycznych. Istotne jest, aby ostatecznie przyjęty akt planistyczny (plan miejscowy) był spójny z obowiązującym w chwili jego uchwalenia studium. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał za istotne naruszenie trybu sporządzania planu okoliczność, że czynności związane z opiniowaniem, uzgadnianiem oraz pierwszym wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu miały miejsce w czasie, gdy obowiązywało jeszcze poprzednie studium, a nowe studium, z którym plan miał być zgodny, było dopiero na etapie projektu (choć uchwalono je przed uchwaleniem planu). Wywód Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest zbyt daleko idący. Samo prowadzenie prac planistycznych, w tym uzgodnień i opiniowania, w oparciu o projektowane zmiany studium, które następnie zostaje uchwalone przed planem miejscowym, nie musi automatycznie stanowić istotnego naruszenia trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Dla stwierdzenia takiego naruszenia konieczne byłoby wykazanie, że proceder ten miał konkretny negatywny wpływ na treść planu, wadliwość uzgodnień lub procesu partycypacji społecznej, na przykład poprzez uniemożliwienie organom uzgadniającym i opiniującym rzetelnej oceny projektu planu w kontekście docelowych ustaleń studium, bądź wprowadzenie w błąd społeczeństwa co do rzeczywistych ram planowania. W skardze Wojewody, jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie wskazano na konkretne i negatywne konsekwencje przyjętego trybu procedowania, które uzasadniałyby uznanie naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego planu za "istotne". Nie wykazano w szczególności, aby organy uzgadniające lub opiniujące zgłaszały zastrzeżenia związane z procedowaniem na podstawie projektu studium, ani by wpłynęło to na możliwość prawidłowego wniesienia uwag przez zainteresowane podmioty. W konsekwencji, zarzut skargi kasacyjnej w tej części należy uznać za trafny, a stanowisko Sądu pierwszej instancji co do istotności naruszenia trybu sporządzania planu, za nieuzasadnione. Powyższe uchybienie Sądu pierwszej instancji nie ma jednak wpływu na ostateczny wynik sprawy, albowiem zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia w zakresie oceny procedury planistycznej, odpowiada prawu. Decydujące znaczenie ma bowiem druga grupa zarzutów podniesionych w skardze Wojewody i uznanych za trafne przez Sąd pierwszej instancji, dotycząca naruszenia prawa materialnego: art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez wadliwe zdefiniowanie w planie miejscowym pojęcia "powierzchni całkowitej zabudowy" i w konsekwencji wskaźnika "intensywności zabudowy". Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym na datę uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Zaskarżona uchwała w § 2 ust. 1 pkt 7 definiowała "powierzchnię całkowitą zabudowy" jako "sumę powierzchni kondygnacji nadziemnych wszystkich budynków na działce budowlanej". Tak zdefiniowane pojęcie zostało następnie użyte w § 2 ust. 1 pkt 4 do określenia "intensywności zabudowy" ("intensywności zabudowy - należy przez to rozumieć wskaźnik powierzchni całkowitej wszystkich budynków na działce w odniesieniu do powierzchni działki"). Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że takie zdefiniowanie pojęcia "powierzchni całkowitej zabudowy" stanowi istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Ustawodawca posłużył się w tym przepisie pojęciem "powierzchnia całkowita zabudowy". Przymiotnik "całkowita" ma jednoznaczne znaczenie językowe i oznacza całość, sumę wszystkich części składowych. Ograniczenie tego pojęcia wyłącznie do kondygnacji nadziemnych stanowi nieuprawnioną modyfikację normy ustawowej. Prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., ugruntowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), prowadzi do wniosku, że wskaźnik intensywności zabudowy, jako stosunek powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej, powinien uwzględniać sumę powierzchni wszystkich kondygnacji budynków (zarówno nadziemnych, jak i podziemnych), z reguły liczonych zgodnie z zasadami określonymi w odpowiednich normach (Polska Norma PN-ISO 9836:1997). Argumentacja Gminy zawarta w skardze kasacyjnej, jakoby brak definicji legalnej pojęcia "powierzchni całkowitej zabudowy" w u.p.z.p. uprawniał Radę do samodzielnego zdefiniowania go w planie miejscowym i to w sposób zawężający w stosunku do znaczenia ustawowego, jest nieprawidłowa. Organy samorządu terytorialnego, działając jako prawodawca lokalny, są związane przepisami ustaw i nie mogą w aktach prawa miejscowego wprowadzać definicji modyfikujących lub zawężających znaczenie pojęć ustawowych, zwłaszcza gdy prowadzi to do wypaczenia normy materialnoprawnej. Pojęcie "powierzchnia całkowita zabudowy" użyte w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. ma na tyle czytelne znaczenie wynikające z wykładni językowej i systemowej, że jego zawężenie do kondygnacji nadziemnych jest nie do zaakceptowania. Celem wprowadzenia wskaźnika intensywności zabudowy jest limitowanie ogólnej powierzchni zabudowy (wszystkich kondygnacji), na danym terenie, a pominięcie kondygnacji podziemnych w tym wskaźniku prowadziłoby do wypaczenia jego funkcji i umożliwiałoby realizację nieograniczonej zabudowy podziemnej, co nie odpowiada intencji ustawodawcy. Twierdzenie Gminy, że definicja miała na celu ułatwienie odczytania planu miejscowego i doprecyzowanie jego przepisów, nie może usprawiedliwiać naruszenia prawa materialnego. Czytelność planu nie może być osiągana kosztem jego zgodności z ustawą. Wadliwe określenie wskaźnika intensywności zabudowy, oparte na nieprawidłowej definicji "powierzchni całkowitej zabudowy", stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wskaźnik ten jest jednym z kluczowych parametrów kształtujących zabudowę i zagospodarowanie terenu. Jego błędne ustalenie ma znaczenie dla treści całego planu, gdyż rzutuje na dopuszczalną wielkość zabudowy na wszystkich terenach objętych planem, dla których ten wskaźnik określono (§ 4 pkt 2 lit. a – ogólnie, dla budynków istniejących, dopuszczenie zachowania dotychczasowych parametrów, w tym intensywności zabudowy, § 9 pkt 1 lit. e – tereny o symbolach 1MN, 2MN, 3MN, 4MN, 5MN, § 10 pkt 4 – teren o symbolu 6MN, § 11 pkt 1 lit. f – teren o symbolu 1MN/U, § 12 pkt 4 – tereny o symbolach 1MW, 2MW, § 13 pkt 7 – tereny o symbolach 1MW/U, 2MW/U, 3MW/U, 4MW/U, § 14 pkt 5 – tereny o symbolach 1ML, 2ML) Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Rady. Wyeliminowanie jej z obrotu jedynie w części dotyczącej wadliwych definicji (§ 2 pkt 4 i 7) oraz względnie powiązanych z nimi ustaleń dotyczących wskaźnika intensywności zabudowy nie było możliwe. Wadliwy wskaźnik intensywności zabudowy, oparty na zamierzonym ograniczeniu go do kondygnacji nadziemnych (co Gmina potwierdza w skardze kasacyjnej, wskazując na celowość takiego rozwiązania), dotyczy wszystkich jednostek planistycznych i stanowi integralny element koncepcji zagospodarowania przyjętej w planie. Usunięcie z definicji słowa "nadziemnych" w drodze wyroku sądu administracyjnego stanowiłoby niedopuszczalną modyfikację treści aktu prawa miejscowego, zmieniającą intencję prawodawcy lokalnego. Podsumowując, w konstrukcji zaskarżonego planu miejscowego, jako aktu prawa miejscowego, wadliwa definicja – choć bazowo wynika z jednej tylko jednostki redakcyjnej planu (§ 2 ust. 1 pkt 7), kompleksowo wpływa na regulacje parametrów zabudowy na obszarze planu. Wada ta nie może być usunięta poprzez częściowe stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. W konsekwencji, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości było uzasadnione. Podsumowując, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa materialnego (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), co w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowiło wystarczającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności w całości. Mimo częściowo zbyt daleko idącej argumentacji dotyczącej naruszenia trybu sporządzania planu, wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna Gminy nie zawiera dostatecznie usprawiedliwionych podstaw, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.