II OSK 419/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych C. Sp. z o.o. oraz M. S. i P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 października 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 573/23 w sprawie ze skargi M. S. i P. S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 12 maja 2023 r. znak: ... w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości oddala skargi kasacyjne.

Wyrokiem z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 573/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę M. S. i P. S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 12 maja 2023 r. znak: ... w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości z miejsca parkingowego. W przedmiotowej sprawie złożono dwie skargi kasacyjne. C. Sp. z .o.o. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 p.p.s.a. przez przyjęcie, że: a) nie nastąpiła zmiana okoliczności uzasadniająca odstąpienie od związania wyrokiem WSA w sprawie II SA/LU 806/20 oraz NSA II OSK 2057/21 podczas, gdy z uzasadnienia wyroku II SA/Lu 806/20 jednoznacznie wynika, że "Nie zostało także jednoznacznie przesądzone, czy parking jest częścią wspólną nieruchomości", w wyniku czego w postępowaniu uzupełniającym ustalono, że miejsca parkingowe zostały oddane do wyłączonego korzystania konkretnym osobom (umowa quoad usum); ma to niezwykle istotne znaczenie dla określenia zarówno istnienia uprawnienia sądu administracyjnego do ingerencji w prawo wyłącznego korzystania jak i określenia adresata obowiązku nałożonego w decyzji; Nie można bowiem nałożyć obowiązku na podmiot, który nie ma prawa do korzystania/zarządzania nieruchomości oddaną do wyłącznego korzystania innemu podmiotowi; hipotetyczne rozważania obu sądów administracyjnych nie mogą być poczytywane jako wiążąca ocena, albowiem ta jest możliwa tylko w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego; b) wykonano zalecenia co do dalszego toku postępowania zawarte w uprzednim wyroku podczas gdy zalecenie dotyczyło ustalenia kto włada i zarządza i w zależności od ustaleń nałożenie na taki podmiot obowiązku. Przyjęcie przez Sąd założenia, że ta kwestia została przesądzona w sprawie II SA/LU 806/20 oraz NSA II OSK 2057/21 jest irracjonalne, albowiem jeśli byłaby przesądzona to nie istniałaby potrzeba czynienia ustaleń w tym względzie. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane oraz art. 18 ust. 2 (powinno być: §18 ust. 2) rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: Rozporządzenie), a także art. 9 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych (dalej Konwencja) przez całkowicie sprzeczną z ideą Konwencji wykładnię powyższych przepisów przyjmującą, że miejsca parkingowe dla osób z niepełnosprawnościami powinny być ogólnodostępne zarówno w przestrzeni prywatnej jak i publicznej podczas gdy tego rodzaju wykładnia prowadzi do: a) całkowicie sprzecznej z ideą Konwencji dyskryminacji osób z niepełnosprawnościami zamieszkałych w danym budynku względem ich sąsiadów zamieszkałych w tym samym budynku, albowiem przy takiej interpretacji tylko osoba z niepełnosprawnością nie może wykupić dla siebie miejsce parkingowego do wyłącznego korzystania lub na własność zaś jej sąsiedzi mogę bez ograniczeń uzyskać takie uprawnienia; Niemożliwość wykupienia przez osobę z niepełnosprawnością, na własność lub do wyłącznego korzystania, miejsca parkingowego spełniającego parametry miejsca dla osób z niepełnosprawnościami stanowi przejaw dyskryminacji osób z niepełnosprawnościami, skoro takie prawo własności lub prawo do wyłącznego korzystania przysługuje wszystkim innym mieszkańcom takiego bloku/nieruchomości; b) całkowicie sprzecznej z ideą Konwencji wykładni wskazanych przepisów prowadzącej do niedostrzegania zróżnicowania obowiązków państwa wobec osób z niepełnosprawnościami w sferze obszarów stanowiących miejsca publiczne, z założenia ogólnodostępne oraz obszarów własności prywatnej, z założenia o ograniczonej dostępności publicznej, co prowadzi do dyskryminujących osoby z niepełnosprawnościami skutków w zakresie posiadania mniejszych praw w przestrzeni prywatnej niż osoby bez niepełnosprawności; 3. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 201 k.c. i art. 206 k.c. oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego przez niewłaściwe ich zastosowanie i nałożenie na Zarządcę wspólnoty mieszkaniowej obowiązku zaingerowania w wyłączne prawo do korzystania z miejsca parkingowego przez demontaż blokady ograniczającej dostęp do miejsca postojowego w sytuacji, gdy: a) z faktu oddania miejsca parkingowego do korzystania na zasadzie wyłączności zarząd tą częścią nieruchomości sprawuje wyłącznie osoba, której takie wyłączne prawo przyznano, a żadna inna osoba, w tym w szczególności zarząd wspólnoty, nie ma prawa ingerowania w żadną sferę związaną z władaniem czy zarządem tą częścią nieruchomości; b) nałożenie, w drodze decyzji administracyjnej, obowiązku demontażu blokady oznacza faktycznie zniesienie umowy quoad usum, albowiem wyklucza prawo korzystania na zasadzie wyłączności, co może odbyć się wyłącznie w drodze postępowania sądowego przed sądem powszechnym, co oznacza, że ustalony decyzją obowiązek administracyjny wykracza poza kompetencje organu administracji, co powinno być zauważone przez sąd administracyjny podczas kontroli decyzji administracyjnej; Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. M. S. i P. S. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane oraz art. 201 k.c. i art. 206 k.c. przez nałożenie na zarząd wspólnoty mieszkaniowej obowiązku ingerencji w przyznane skarżącej wyłączne prawo do korzystania z miejsca postojowego w sytuacji gdy obowiązek taki może być nałożony jedynie na podmiot, który włada i zarządza nieruchomością, a z całą pewnością zarząd wspólnoty nie dysponuje takimi atrybutami w odniesieniu do miejsca parkingowego oddanego skarżącym do wyłącznego korzystania; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwane p.p.s.a.) przez przyjęcie, że nowe okoliczności ujawnione w toku uzupełnionego postępowania dowodowego nie uzasadniają odstąpienia od dotychczas zaprezentowanej oceny w wyrokach WSA i NSA (II SA/LU 806/20 oraz NSA II OSK 2057/21); zdaniem skarżącej ujawniony fakt oddania nieruchomości do wyłącznego korzystania, jako okoliczność dotychczas nieznana organom, istotnie wpływa na ocenę istnienia obowiązku demontażu blokady oraz określenie osoby zobowiązanej do demontażu; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 (powinno być: §18 ust. 2) rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 9 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych (dalej zwaną Konwencją) przez jego wadliwą wykładnię i przyjęcie że miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych powinny być ogólnodostępne podczas z literalnego brzmienia tego przepisu oraz przepisu konwencji nie sposób jest wyprowadzić normy prawnej, której treścią jest dyskryminacja osób niepełnosprawnych względem innych osób, a do takiej dyskryminacji dochodzi w sytuacji gdy jedynie osoba niepełnosprawna nie może wykupić na wyłączną własność miejsca postojowego, zaś wszyscy pozostali członkowie wspólnoty mają uprawnienie do posiadania na wyłączną własność takiego miejsca. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedz na skargę kasacyjną M. S. i P. S. wniósł M. W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargi kasacyjne należało rozpoznać w granicach przytoczonych w nich podstaw. Zarzuty przedstawione w obu skargach kasacyjnych nie mogły podważyć stanowiska Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo decyzją z 12 maja 2023 r. utrzymał w mocy w części decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 marca 2023 r. nakazującą F. Spółka Komandytowa usunięcie nieprawidłowości na terenie oznaczonego miejsca parkingowego nr 113 przez usunięcie zainstalowanej tam blokady i prawidłowe oznakowanie miejsca parkingowego dla osób niepełnosprawnych. W pierwszej kolejności należy wskazać na bezzasadność zawartych w obu skargach kasacyjnych zarzutów odnoszących się do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Niewątpliwie w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie miało wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do zakresu mocy wiążącej oceny prawnej i wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 22 kwietnia 2021 r. II SA/Lu 806/20, którym uchylone zostały wcześniejsze decyzje wydane w niniejszej sprawie. Przede wszystkim zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie pojawiły się nowe istotne okoliczności prawne czy faktyczne, które skutkowałyby ustaniem mocy wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku II SA/Lu 806/20. Wbrew twierdzeniom zaprezentowanym w obu skargach kasacyjnych, przesłanką do odstąpienia od związania poprzednim wyrokiem nie był fakt ustalenia, iż przedmiotowe miejsce parkingowe zostało oddane skarżącym do wyłącznego korzystania na podstawie umowy cywilnoprawnej (quoad usum). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki trafnie wskazał na istotne elementy wcześniejszego wyroku II SA/Lu 806/20, w którym przesądzono, że w sprawie powinien być zastosowany art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż istnienie – uwzględnionych w zatwierdzonym projekcie budowlanym – dwóch miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych stanowi warunek spełnienia przez dany budynek wielorodzinny wymagań technicznych wynikających z §18 Rozporządzenia w związku z art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a zatem musi być zachowany przez cały okres użytkowania obiektu. Sąd przypomniał, że w omawianym wyroku II SA/Lu 806/20 wskazano również, że: "wykonanie decyzji, z której wynikać będzie konieczność zapewnienia dostępności spornych miejsc parkingowych dla wszystkich osób niepełnoprawnych legitymujących się stosownymi uprawnieniami, będzie w konsekwencji prowadzić do pozbawienia wyłącznych praw do korzystania z miejsca parkingowego przez osobę, która nabyła prawo do korzystania z tego miejsca z wyłączeniem innych osób (quoad usum). Może to oczywiście prowadzić do dalszych sporów prawnych, gdyż osoba, która "wykupiła" miejsce parkingowe może dochodzić roszczeń odszkodowawczych względem dewelopera, jako podmiotu, który udostępnił sporne miejsca do wyłącznego użytku z naruszeniem wymogów technicznych, jakim powinien odpowiadać obiekt budowlany. Takie ewentualne spory pozostają jednak poza zakresem kognicji sądu administracyjnego." Skoro w poprzednim wyroku uwzględniona była okoliczność umownego przekazania poszczególnym współwłaścicielom spornych miejsc parkingowych do odrębnego korzystania, to mylnie podniesiono w skargach kasacyjnych, że wskutek uzupełnionych czynności wyjaśniających doszło do ujawnienia nowej okoliczności zmieniającej istotnie stan faktyczny sprawy. W konsekwencji uzasadnione było uwzględnienie przez Sąd Wojewódzki przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy w całości stanowiska zawartego w wiążącym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2021 r. Warto zatem zwrócić uwagę, że w poprzednim wyroku II SA/Lu 806/20 Sąd Wojewódzki w sposób kategoryczny wskazał, iż przewidziany w §18 Rozporządzenia i art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wymóg zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne oznacza obowiązek istnienia takich stanowisk parkingowych, które będą dostępne dla każdej osoby niepełnosprawnej legitymującej się odpowiednim uprawnieniem. Innymi słowy wykluczona została przez Sąd sytuacja, aby zrealizowane na podstawie projektu budowlanego miejsca postojowe dla samochodów osób niepełnosprawnych były oddane do wyłącznego użytku tylko określonym osobom. W omawianym wyroku przesądzone zostało, że zastosowanie barier (blokad) ograniczających dostępność miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych prowadzi do naruszenia wymogów technicznych wynikających z §18 Rozporządzenia w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a w efekcie uzasadnia nałożenie stosownych obowiązków w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W takim stanie sprawy wydanie kontrolowanych decyzji, zgodnie z powyższą oceną prawną, nie mogło prowadzić do naruszenia przepisów §18 ust. 2 Rozporządzenia, art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 9 Konwencji, co mylnie zarzucono w obu skargach kasacyjnych. Nawiązując do argumentacji podniesionej przez skarżących stwierdzić należy, że obowiązek zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów używanych przez osoby niepełnosprawne każdorazowo wynika z ustaleń planów miejscowych bądź decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwoleń na budowę wydanych dla konkretnych inwestycji, niezależnie od tego czy są one realizowane w miejscach publicznych (z założenia ogólnodostępnych), czy też na terenie własności prywatnej. Ponadto mylnie podniesiono w skargach kasacyjnych, iż nałożony w sprawie obowiązek przywrócenia dostępności miejsc postojowych wszystkim uprawnionym osobom niepełnosprawnym przez usunięcie zainstalowanej blokady skutkuje dyskryminacją osób z niepełnosprawnościami zamieszkałymi w danym budynku, gdyż nie mogą oni wykupić miejsca parkingowego do wyłącznego korzystania. Oczywiście wydane w sprawie decyzje nie mają związku z możliwością uzyskania (wykupienia) przez współwłaścicieli budynku odrębnego miejsca postojowego, rzecz tylko w tym, iż nie mogą być to takie miejsca, które zgodnie z pozwoleniem na budowę powinny być ogólnodostępne dla osób niepełnosprawnych. Podkreślić przy tym należy, że niedopuszczalne jest to, aby umowami cywilnymi współwłaściciele budynku wyłączali obowiązki wynikające z przepisów prawa, mianowicie ustanowionych w §18 Rozporządzenia norm techniczno-budowlanych skonkretyzowanych w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Dlatego fakt zawarcia umowy quoad usum przez współwłaścicieli budynku i uzyskanie przez skarżących (M. S. i P. S.) przedmiotowego miejsca parkingowego do wyłącznego korzystania – nie stanowił przeszkody do wydania przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w celu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego, a konkretnie na terenie oznaczonego miejsca parkingowego. Jak słusznie zaznaczył Sąd Wojewódzki rozpatrujący niniejszą sprawę, w poprzednim wyroku II SA/Lu 806/20 zawarte były szczegółowe wskazówki co do tego, kto powinien być adresatem obowiązku usunięcia blokady parkingowej. Przesądzone bowiem zostało, że jeśli dla Wspólnoty mieszkaniowej został powołany zarządca nieruchomości wspólnej, to on powinien być zobowiązany do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W rezultacie nie mogła budzić wątpliwości prawidłowość nakazania określonemu w decyzji zarządcy wykonania obowiązków związanych z przywróceniem na terenie przedmiotowego miejsca parkingowego stanu zgodnego z prawem. Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się również zarzuty obu skarg kasacyjnych, w których podniesiono naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 201 k.c. i art. 206 k.c. W konsekwencji obie skargi kasacyjne podlegały oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 8