II OSK 418/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: specjalista Agnieszka Gontarz po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1817/15 w sprawie ze skargi K. N. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 września 2015 r., oddalił skargę K. N. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] marca 2015 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] grudnia 2013 r. K. N. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2013 r. odmówił udzielenia zezwolenia stwierdzając, że cudzoziemiec nie przebywał nieprzerwanie na terytorium Polski przez okres co najmniej 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku oraz nie spełnił przesłanki zawartej w art. 64 ust. 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 ze zm.). Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ ustalił, że wnioskodawca przebywa na terytorium Polski od dnia [...] kwietnia 2004 r. Cudzoziemiec otrzymywał kilkakrotnie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, ostatnie ważne do [...] marca 2015r. Pobyt cudzoziemca w okresie co najmniej [...] lat przed złożeniem wniosku był legalny. W okresie od dnia [...] kwietnia 2004 r. do dnia [...] kwietnia 2008 r. zezwolenia były wydawane cudzoziemcowi ze względu na jego małżeństwo z obywatelką polską, natomiast w okresie od [...] kwietnia 2010 r. do dnia [...] marca 2015 r. z uwagi na zatrudnienie w przedsiębiorstwie handlowo-usługowym "U.". Cudzoziemiec posiada stabilne i regularne źródło dochodu wystarczające do pokrycia kosztów utrzymania. Organ odwoławczy ustalił, że w związku z dołączonymi do akt sprawy umów o pracę zawieranych kolejno [...] marca 2010 r., [...] lutego 2011 roku i [...] marca 2013 r. pomiędzy cudzoziemcem a jego pracodawcą wynika, że był on zatrudniony na stanowisku [...] z miejscem wykonywania pracy na terytorium Polski. Cudzoziemiec przedstawił również dokumenty potwierdzające posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego i tytuł prawny do zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego w postaci umowy najmu. Ponadto, do akt sprawy dołączono odpisy notarialne dokumentów zatytułowanych "Rozliczenie kosztów zagranicznej podróży służbowej", obejmujące okresy od [...]). Z rozliczeń tych wynika, że w okresach przerw cudzoziemiec przebywał w [...]. Szef do Spraw Cudzoziemców stwierdził, że w badanym pięcioletnim okresie pobytu cudzoziemiec nie spełnia wymogu nieprzerwanego przebywania na terytorium Polski w związku z przerwą w jego pobycie, która w badanym przez organ okresie przekroczyła łącznie [...]. Organ poczynił te ustalenia w oparciu o przesłane w dniu [...] lutego 2014 r. przez Komendę Główną Straży Granicznej w C., wydruki z komputerowej bazy danych, listy zaewidencjonowanych wjazdów na oraz wyjazdów z terytorium Polski. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ przesłuchał wnioskodawcę i pracodawcę na okoliczność wskazanych poleceń wyjazdów służbowych. Cudzoziemiec zeznał, że pracuje jako [...], a do jego obowiązków należy [...]. Dwukrotnie przebywał na kilkumiesięcznych delegacjach i za każdym razem polecenie wyjazdu otrzymał ustnie. Pracodawca zapewniał mu środki finansowe celem utrzymania podczas wskazanych wyjazdów służbowych. Z przesłuchania pracodawcy wynika, że skarżący został przez niego dwukrotnie delegowany na podstawie ustnego polecenia do [...], aby pozyskać nowych klientów. Pracodawca dodał, że jeden z wyjazdów trwał [...] i częściowo był prywatny. Organ odwoławczy podjął czynności mające na celu uzyskanie dodatkowych dokumentów, które potwierdziłyby wskazane przez cudzoziemca i jego pracodawcę okoliczności dotyczące charakteru wyjazdów cudzoziemca. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wystąpił do biura rachunkowego, które prowadzi księgowość pracodawcy z zapytaniem, czy biuro to dysponuje dokumentacją przedstawioną w toku prowadzonego postępowania dotyczącą wskazanych poleceń wyjazdów cudzoziemca i ich rozliczeń finansowych. Biuro rachunkowe stwierdziło, że we wnioskowanej przez organ dokumentacji znajdują się polecenia wyjazdów służbowych, ale bez rozliczeń kosztów tych wyjazdów i w związku z tym koszty te nie zostały ujęte w księgach rachunkowych pracodawcy (pismo z dnia [...] grudnia 2014 r.). Organ odwoławczy wezwał pełnomocnika skarżącego do udzielenia dodatkowych wyjaśnień odnoszących się do rozliczenia kosztów podróży cudzoziemca i udokumentowania, że w trakcie tych wyjazdów skarżący wykonywał faktyczne obowiązki służbowe (pismo z dnia [...] grudnia 2014 r.). W odpowiedzi na wezwanie organu pełnomocnik stwierdził, że wymagana przez organ dokumentacja powinna zostać przedstawiona przez pracodawcę (pismo z dnia [...] stycznia 2015 r.). W ocenie pełnomocnika skarżący nie miał obowiązku zebrania jakiejkolwiek dokumentacji w trakcie wskazanych podróży służbowych, potwierdzającej wykonywanie przez niego pracy na terenie [...]. Zdaniem Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców fakt, że skarżący nie został zobowiązany przez pracodawcę do zebrania dokumentacji w trakcie podróży służbowych, wpływa w rozpatrywanej sprawie na jego niekorzyść. Organ stwierdził, że zobowiązany jest do rozpatrzenia sprawy na podstawie zebranego i wiarygodnego materiału dowodowego, nie zaś jedynie na podstawie deklaracji cudzoziemca i jego pracodawcy. Organ odwoławczy podsumował, że pomimo wezwania pełnomocnika cudzoziemca do przedłożenia dodatkowych wyjaśnień, powoływana przez niego okoliczność faktycznego wykonywania świadczenia pracy cudzoziemca w trakcie pobytów w [...] nie została wystarczająco udokumentowana i tym samym nie można przyjąć, że badane okresy przerw spełniały kryteria wskazane w art. 64 ust. 4 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę wskazał, że w okresie [...] lat poprzedzających złożenie wniosku skarżący znacznie przekroczył zarówno maksymalny łączny okres dopuszczalnych przerw w tym pobycie, wynoszący [...] jak i maksymalny dopuszczalny okres jednej przerwy, wynoszący 6 miesięcy. Jednocześnie skarżący nie przedstawił wiarygodnych dowodów w oparciu, o które można byłoby ustalić przebieg wielomiesięcznych wyjazdów służbowych. Zdaniem Sądu I instancji samo powoływanie się przez skarżącego na fakt odbywania takich podróży jest niewystarczające. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że przy ubieganiu się o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE, które udzielane jest na czas nieoznaczony, istotnego znaczenia nabiera dołożenie należytej staranności przez organy w ustaleniu, czy ustawowe przesłanki do pozytywnego rozpatrzenia wniosku cudzoziemca istotnie wystąpiły. Ustalenia te muszą obejmować weryfikację argumentów cudzoziemca w celu wykluczenia ewentualności, że deklarowany przez stronę stan faktyczny jest inny niż stan rzeczywisty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł cudzoziemiec, zaskarżając go w całości i zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj. art. 64 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 29 § 1 pkt 2 w zw. z art. 775 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku Kodeks Pracy (Dz. U. 1974, nr 24, poz. 141, ze zm.) polegającą na bezzasadnym uznaniu, iż skarżący nie spełnia przesłanki do uzyskania pozwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w postaci nieprzerwanego przebywania przez okres 5 lat na terytorium Polski, podczas gdy przerwa spowodowana była wykonywaniem obowiązków zawodowych przez skarżącego poza terytorium Polski, a także bezzasadne żądanie przez organ przedłożenia dokumentacji, której obowiązek sporządzenia nie wynika z decyzji pracodawcy odnośnie prowadzonej działalności gospodarczej; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015, poz. 658, z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo naruszenia przepisów postępowania przez organ w toku postępowania administracyjnego (niedostrzeżenie naruszeń przez organ przepisów postępowania administracyjnego), polegającego na bezzasadnym uznaniu, iż na skarżącym spoczywał obowiązek udokumentowania okoliczności dotyczących wyjazdów służbowych, podczas gdy takie okoliczności mogą zostać wskazane na podstawie kategorii dowodów (m.in. zeznania), a także całkowicie dowolne i arbitralne uznanie, iż zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, iż podróże służbowe skarżącego realizowane były w celach zawodowych. Uzasadniając podstawy kasacyjne skarżący wskazał, że ani regulacje zawarte w kodeksie pracy, ani inne obowiązujące przepisy prawa nie zobowiązują pracownika albo pracodawcy do określonego sposobu dokumentowania czynności realizowanych podczas wykonywania obowiązków pracowniczych. Skarżący podniósł również, że obowiązujące przepisy nie nakładają na pracodawcę obowiązku określonego sposobu dokumentowania kosztów prowadzonego przez niego przedsiębiorstwa. W ocenie skarżącego doszło do wydania decyzji organu na podstawie arbitralnej oceny. W rozpatrywanej sprawie nie uwzględniono okoliczności realizowania przez cudzoziemca obowiązków służbowych, na które wskazują: dwa polecenia wyjazdów służbowych [...]., zeznania skarżącego i jego pracodawcy oraz pisemne rozliczenie kosztów wyjazdów cudzoziemca z dnia [...] lutego 2012 r. i z dnia [...] października 2013 r. Sąd I instancji błędnie stwierdził, że dla nabycia przez skarżącego pozwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, konieczne było dysponowaniem przez cudzoziemca dokumentacją w zakresie żądanym przez organ administracji publicznej tj. w postaci rozliczenia diet czy sprawozdania ze zrealizowanych zadań. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przypisanych. Ewentualnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, jak również zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, który zaakceptował ustalenia organów, że skarżący w okresie [...] lat poprzedzających złożenie wniosku znacznie przekroczył zarówno maksymalny łączny okres dopuszczalnych przerw w swoim pobycie, wynoszący [...] jak i maksymalny dopuszczalny okres jednej przerwy, wynoszący 6 miesięcy. Nie została jednocześnie wykazana przesłanka zawarta w treści art. 64 ust. 4 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach tj. przerwy, która spowodowana jest wykonywaniem obowiązków zawodowych lub świadczeniem pracy poza terytorium Polski, na podstawie umowy zawartej z pracodawcą, którego siedziba znajduje się na terytorium Polski. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane w art. 64 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach okoliczności, jako wyjątki od zasady ciągłości pobytu cudzoziemca ubiegającego się o przyznanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, powinny być traktowane ściśle. Cudzoziemiec wnioskujący o wydanie takiego zezwolenia nie może czuć się zwolniony od współdziałania z organem w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, zwłaszcza jeżeli nieudokumentowanie określonej czynności faktycznej zależy tylko od woli cudzoziemca i jego pracodawcy, a organ nie ma żadnych instrumentów prawnych upoważniających go do zastąpienia braku działania przez stronę skarżącą. Wobec powyższego, to na skarżącym kasacyjnie, spoczywał obowiązek rzetelnego udokumentowania wykonywania obowiązków zawodowych na terenie [...] w ramach stosunku pracy jakim był związany z pracodawcą mającym siedzibę w Polsce. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 29 § 1 pkt 2 w zw. z art. 775 K.p. Sąd I instancji trafnie uznał, że organ dokonał właściwej wykładni wskazanych przepisów i zasadnie zastosował je do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Należy stwierdzić, że podróżą służbową jest wykonywanie na polecenie pracodawcy zadania służbowego poza stałym miejscem pracy. Takie określenie podróży służbowej znajduje uzasadnienie w przepisie § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 1 czerwca 1998 r. w sprawie zasad ustalania oraz wysokości należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz.U. z 1998, nr 69, poz. 454) oraz w przepisie § 2 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości i warunków ustalenia należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej albo samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz.U. z 2002, nr 236, poz. 1991). Zgodnie z powołanymi rozporządzeniami pracownikowi przysługują diety i zwrot kosztów tj. przejazdów, dojazdów środkami komunikacji, noclegów i innych niezbędnych udokumentowanych wydatków, określonych lub uznanych przez pracodawcę odpowiednio do uzasadnionych potrzeb. Do konstytutywnych elementów pojęcia podróży służbowej należy wykonywanie przez pracownika zadania służbowego określonego w drodze polecenia pracodawcy. Odbywanie podróży na polecenia pracodawcy przesądza o charakterze tej formy delegowania i stanowi uzasadnienie dla określania jej jako podróży "służbowej". Dla zaistnienia podróży służbowej niezbędne jest więc łączne spełnienie wskazanych w definicji legalnej warunków. W konsekwencji nie jest trafny zarzut skarżącego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a., że organ oraz Sąd I instancji, analizując wiarygodność dokumentów potwierdzających oddelegowanie cudzoziemca do wykonywania obowiązków zawodowych poza terytorium Polski, powinien brać pod uwagę jedynie takie okoliczności, które mogą zostać powołane na podstawie innych kategorii dowodów m.in. zeznań. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy w pierwszej kolejności wskazać, że na gruncie przepisów postępowania administracyjnego każdy dowód powinien zostać rozpatrzony nie tylko osobno, ale także w powiązaniu z innymi dowodami. Zaniechanie przedstawienia przez stronę dowodów, pomimo wezwania przez organ pełnomocnika skarżącego do udzielenia dodatkowych wyjaśnień odnoszących się do rozliczenia kosztów podróży cudzoziemca, wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem wskutek naruszenia obowiązku organu do wyjaśnienia okoliczności sprawy. Realizując zasadę prawdy obiektywnej organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpoznania całego materiału, ale cudzoziemiec nie jest przez to zwolniony od rzetelnego współdziałania w wyjaśnieniu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu - wykonywania świadczenia pracy cudzoziemca w trakcie jego pobytów w [...] - może prowadzić do wydania decyzji dla niego niekorzystnej. Trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że materiał dowodowy sprawy nie wskazuje w sposób jednoznaczny, aby skarżący przebywał w delegacji pomimo przedłożenia przez pracodawcę dwóch poleceń wyjazdów służbowych cudzoziemca. Polecenia te zawierały bardzo ogólne rozliczenia kosztów zagranicznej podróży bez jakichkolwiek załączników w postaci rachunków (dowodów) potwierdzających faktyczne odbycie takich wyjazdów stosownie do § 2 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. tj. wysokości i ilości przyznanych diet, rachunków za przejazdy czy za noclegi. Należy wskazać, że ani skarżący, ani pracodawca nie przedłożyli żadnych dowodów w oparciu, o które można byłoby ustalić przebieg wielomiesięcznych wyjazdów służbowych. Do akt sprawy dołączono dwa pisemne rozliczenia kosztów zagranicznych podróży cudzoziemca, jednakże biuro prowadzące obsługę rachunkową pracodawcy wskazało, że nie posiada takich rozliczeń a koszty tych podróży nie zostały ujęte w księgach rachunkowych firmy pracodawcy. W szczególności, nie podano kosztów podatkowych pracodawcy, które stanowią o wszystkich należnościach wypłaconych pracownikowi w ramach podróży służbowej. Sąd I instancji trafnie podniósł, że nie można dać wiary, iż przez wiele miesięcy pozostawiono pracownikowi swobodę wykonywania obowiązków i nie ma rezultatów jego pracy. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego o arbitralności oceny organu wskazać należy, że decyzja skierowana do niego w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE nie mogła być oparta na domniemanej okoliczności faktycznej i nieustalonej w postępowaniu administracyjnym, którą jedynie strona i jej pracodawca wskazuje. Podkreślić należy, że jeżeli cudzoziemiec odmawia przedstawienia żądanych przez organ dokumentów potwierdzających rozliczenie podróży służbowej, z których wywodzi dla siebie określone uprawnienie, organ jeżeli nie jest w stanie ustalić w inny sposób okoliczności wynikającej z twierdzeń cudzoziemca (np. rozliczeń podróży służbowych przedłożonych przez biuro rachunkowe) może odmówić żądaniu strony, a taka odmowa nie narusza prawa i nie daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podstawy do uchylenia zaskarżanej decyzji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.