II OSK 417/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 993/23 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi K. P. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 8 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 993/23, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) odrzucił skargę K. P. (dalej jako skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K.. Powodem odrzucenia skargi było niedopełnienie przez skarżącego obowiązku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Sąd wyjaśnił, że 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935; dalej jako: ustawa nowelizująca). Wśród zmian wprowadzonych tą ustawą znalazło się m.in. zniesienie obowiązku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Do dnia wejścia w życie nowelizacji obowiązek taki wynikał z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559, ze zm.; u.s.g.) oraz art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.). Art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. miał następujące brzmienie: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Sąd zauważył, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej – przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a., jak również przepisy ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że w przypadku, gdy zaskarżony akt został wydany przed dniem 1 czerwca 2017 r., należy do niego stosować przepisy w brzmieniu dotychczas obowiązującym, a zatem z zachowaniem obowiązku wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ponieważ skarga dotyczyła uchwały z 1995 r. zastosowanie w sprawie miał art. 101 ust. 1 u.s.g. w przytoczonym wyżej brzmieniu sprzed nowelizacji. Sąd nie miał wątpliwości, że skarżący nie dopełnił obowiązku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą przed wniesieniem skargi i w związku z tym odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd wyjaśnił, że niedopuszczalność skargi z innych przyczyn występuje zwłaszcza, gdy skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszenia prawa, czyli tak jak miało to miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy. Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości. Skarżący zarzucił naruszenie art. 57 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 2 i art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – poprzez bezpodstawne odrzucenie skargi K. P. pomimo tego, że ww. skargą zaskarżona została uchwała Nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy K., w obrębach: K., M., C., czyli akt pochodzący z okresu po dniu 1 czerwca 2017 r., natomiast nie została ww. skargą zaskarżona uchwała Nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] r. w przedmiocie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K. (studium). Skarżący kasacyjnie domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podnosi, że zaskarżone postanowienie Sądu opiera się na oczywistym nieporozumieniu. Sąd ten bowiem nie dostrzegł, że skarga K. P. dotyczy aktu w postaci uchwały Nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy K., w obrębach: K., M., C. i że to ta uchwała została zaskarżona przez niego skargą złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarga natomiast nie dotyczy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] r. Skarżący wskazuje, że dopiero uchwała z dnia [...] r. okazała się relewantna dla interesu skarżącego. Skarżący zauważa, że studium z [...] r. było parokrotnie zmieniane, w tym m.in. uchwałą z dnia [...] r. (a więc podjętą po dniu 1 czerwca 2017 r.), tak więc w dniu złożenia skargi przez K. P. nie istniała już wersja studium z 1995 r. i dlatego z oczywistych względów zaskarżona być nie mogła. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Niewątpliwie postanowienie o odrzuceniu skargi zalicza się do postanowień kończących postępowanie w sprawie. Zdaniem NSA, skarga kasacyjna K. P. nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd w niniejszej sprawie słusznie uznał, ze przedmiotem skargi z 13 września 2023 r. była również uchwała Rady Miejskiej K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K.. Oczywiście była to wersja ujednolicona tej uchwały po zmianach z dnia 29 sierpnia 2006 r., 22 marca 2007 r., 28 sierpnia 2008 r., 21 czerwca 2013 r., 21 czerwca 2013 r., 30 grudnia 2013 r. oraz 19 marca 2015 r., oraz [...] r. W ocenie NSA, dokonane zmiany studium w kolejnych latach nie zmieniają okoliczności, że uchwała ta została uchwalona [...] r. i ta data przesądza o obowiązku skarżącego poprzedzenia skargi na to studium wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Data uchwalenia zmiany studium będzie brana pod uwagę jeśli przedmiotem zaskarżenia będzie jedynie uchwała o zmianie studium. Skoro w niniejszej sprawie zaskarżona była uchwała w sprawie uchwalenia Studium a nie jego zmiany to warunki dopuszczalności skargi na tą uchwałę należy oceniać według daty właściwej dla jej uchwalenia. Wobec tego zaskarżenie tej uchwały w świetle art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935; dalej jako: ustawa nowelizująca), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. wymagało poprzedzenia skargi wezwaniem organu uchwałodawczego do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 52 § 3 i 4 w ich dotychczasowym brzmieniu sprzed nowelizacji. Wbrew temu co podnosi pełnomocnik skarżącego w skardze kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył przepisów postępowania uznając, że skarżący w skardze z 13 września 2023 r. zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K.. Z treści złożonej skargi (jej zarzutów i uzasadnienia) wynika, że przedmiotem zaskarżenia uczynił zarówno ww. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania jak i uchwałę nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy K., w obrębach: K., M., C.. Okoliczność tę potwierdza zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 27 października 2023 r. w aktach sprawy, gdzie stwierdza się, że skarga z 13 września 2023 r. stanowi 2 skargi: na uchwałę dotycząca studium i na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarga na plan miejscowy została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Lu 977/23 zaś skarga na studium pod sygn. akt II SA/Lu 993/23. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi w świetle zarzucanych mu w skardze kasacyjnej zarzutów było prawidłowe i skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a.