II OSK 417/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 664/17 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 664/17, oddalił skargę A. S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. S. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 44 § 4 K.p.a. i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 25 K.c. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie i nierozpatrzeniu merytorycznie zarzutów składanych przez wnoszącą w postępowaniu egzekucyjnym, co jest wynikiem błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż nastąpiła fikcja doręczenia skarżącej tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...]czerwca 2015 r. na adres, pod którym skarżąca nie zamieszkiwała i nie zamieszkuje. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 44 § 4 K.p.a. i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 25 K.c. nie jest zasadny. Doręczenie zobowiązanemu tytułu wykonawczego odbywa się na zasadach określonych w art. 39 i nast. K.p.a. w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.). Zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 tej ustawy, wszczęcie egzekucji następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego, ale nie oznacza to, że czynności poprzedzające wszczęcie egzekucji nie należą do czynności z zakresu postępowania egzekucyjnego. Istnieje różnica między postępowaniem egzekucyjnym a egzekucją. Przez egzekucję należy rozumieć zespół działań zmierzających do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, podejmowanych w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku, a przez postępowanie egzekucyjne – prowadzone przez organ egzekucyjny postępowanie, w ramach którego dochodzi do zastosowania czynności egzekucyjnych. W konsekwencji, postępowanie egzekucyjne zostaje wszczęte z chwilą złożenia przez wierzyciela wniosku o wszczęcie egzekucji, a jeżeli organ egzekucyjny jest równocześnie wierzycielem, to dniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień wystawienia przezeń tytułu wykonawczego (patrz: Piotr Przybysz "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", WKP 2018, pkt 10 do art. 26). Art. 42 § 1 K.p.a. nakazuje doręczenie pism osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Nie można więc utożsamiać pojęcie "mieszkania" jedynie z miejscem zamieszkania. Jest to bowiem pojęcie szersze i należy uznać, iż pod pojęciem tym mieści się również adres wskazany przez samą stronę (por. Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2019, pkt 3 do art. 42; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 120/09; postanowienie SN z dnia 30 sierpnia 2000 r., sygn. akt V CKN 1384/00 - odnośnie do analogicznej regulacji art. 135 K.p.c.). W dacie wysłania do skarżącej tytułu wykonawczego organ egzekucyjny ustalił tak rozumiany adres zamieszkania skarżącej, a co za tym idzie adres dla doręczeń, na podstawie posiadanej dokumentacji: wydruku z bazy danych ewidencji gruntów i budynków oraz aktu notarialnego Rep. A Nr [...], z dnia [...]listopada 2012 r. Na ten adres były wysłane poprzednio przez organ egzekucyjny dwa dokumenty procesowe, tj. pismo z dnia 30 października 2014 r., informujące A. S., jako nową właścicielkę nieruchomości, o obowiązkach wynikających z decyzji nakazującej rozbiórkę oraz upomnienie z dnia 19 listopada 2014 r. Jak trafnie zauważyły organy oraz Sąd pierwszej instancji, prawidłowość tego ustalenia potwierdziły czynności samej skarżącej. W pierwszej kolejności chodzi o treść wniosku o wznowienie postępowania z dnia 27 września 2015 r. (pamiętać trzeba, że za dzień doręczenia tytułu wykonawczego w trybie art. 44 K.p.a. uznano 4 sierpnia 2015 r.). W uzasadnieniu wniosku o wznowienie skarżąca podała, że od kilku lat przebywa na stałe na terytorium Wielkiej Brytanii, w miejscowości Ipswich, gdzie jest zatrudniona, ale jednocześnie wskazała swój adres w części wstępnej: [...] W., ul. J. 10 [...] Był to jedyny adres w tym wniosku spełniający wymóg formalny określony w art. 63 § 2 K.p.a. Skuteczne były także doręczenia dokonywane na ten adres w trakcie dalszych czynności procesowych trybu wznowieniowego, a także czynności związanych z wymierzeniem grzywny w celu przymuszenia, co szczegółowo przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz zaskarżonego wyroku. Nadto, zameldowanie przy ul. J. [...] w W. potwierdziła informacja z Urzędu Miejskiego w Wadowicach z dnia 12 lipca 2016 r., a na podstawie informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej ustalono prowadzenie pod wskazanym adresem działalności handlowej. Wskazane wyżej rozumienie art. 42 § 1 K.p.a. sprawia, że nie ma żadnej sprzeczności między twierdzeniami skarżącej o pobycie w Wielkiej Brytanii, a posiadaniem przezeń adresu dla doręczeń w Wadowicach, przy ul. Jasnej 10. Skoro skarżąca nie podała ani w postępowaniu egzekucyjnym, ani w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego, konkretnego adresu swego pobytu w Wielkiej Brytanii, to nie można ocenić ewentualnej konkurencji takiego adresu z adresem ustalonym przez organy. Można jednak, odwołując się do poprzedzających rozważań, stwierdzić, że w świetle art. 42 § 1 K.p.a., nie jest wykluczone wskazanie adresu do doręczeń innego, niż miejsce pobytu. Przesyłka zawierająca tytuł wykonawczy została więc prawidłowo zaadresowana w myśl dyspozycji art. 42 § 1 K.p.a. W konsekwencji, wobec wypełnienia przesłanek z art. 44 § 4 K.p.a., nadane pismo, pomimo jego niedoręczenia adresatowi, po jego zwrocie do organu administracyjnego wywołało skutek prawny w postaci przyjęcia fikcji jego doręczenia. Stanowisko zajmowane w orzecznictwie i piśmiennictwie, co do skutków niezłożenia zarzutów w terminie, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest jednolite. Zarzuty spóźnione nie podlegają rozpatrzeniu. Zobowiązany nie może także zgłosić nowych zarzutów w toku postępowania zażaleniowego, ani tym bardziej w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzuty nie stanowią środka prawnego, który byłby w każdym czasie alternatywny lub konkurencyjny dla innych instytucji możliwych do wdrożenia po upływie terminu z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1057/06; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3259/13; wyrok NSA z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II FSK 2296/14; wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt II FSK 1922/15; P. Przybysz, op. cit., pkt 4 do art. 33; Cezary Kulesza [w:] "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz", pod red. Dariusza Ryszarda Kijowskiego, LEX 2015, teza 2.15 do art. 33). Strona, która uchybiła terminowi do wniesienia zarzutu, może złożyć zarzut wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a. Skutkiem niezłożenia takiego wniosku jest bezskuteczność zarzutu – organ egzekucyjny nie jest uprawniony do rozpatrzenia zarzutu, a jeżeli rozpoznał zarzut mimo uchybienia terminowi, to organ odwoławczy, rozpoznając zażalenie na postanowienie o rozpatrzeniu zarzutu, powinien uchylić postanowienie i umorzyć postępowanie w tym zakresie (wyrok NSA z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 712/99; P. Przybysz, op. cit. pkt 12 do art. 27). W rezultacie nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.