II OSK 413/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Paweł Zaborniak Protokolant: starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 października 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 660/23 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 9 maja 2023 r., nr 88/2023 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych i zakazu użytkowania budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 25 października 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 660/23 oddalił skargę J. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 9 maja 2023 r., nr 88/2023, znak WOP.7721.46.2023.RW w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych i zakazu użytkowania budynku mieszkalnego. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej również jako: PINB) po przeprowadzeniu czynności kontrolnych zobowiązał Gminę Miasto [...], W. K., J. D. i R. W. do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego frontowego i prawej oficyny wraz ze wskazaniami co do sposobów usunięcia nieprawidłowości. Gmina Miasto [...] przedłożyła 12 września 2022 r. ekspertyzę techniczną budynku prawej oficyny sporządzoną w lipcu 2022 r, natomiast 4 października 2022 r. Gmina przedłożyła ekspertyzę techniczną budynku frontowego i projekt usunięcia nieprawidłowości. PINB decyzją z 12 stycznia 2023 r., nr 25/2023, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682), nakazał usunięcie wskazanych w tej decyzji nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym frontowym przy ul. [...] w [...] (działka nr [...], obręb [...]) poprzez określenie zakresu, pilności i terminów poszczególnych prac, a także zakazał użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...], dwóch lokali użytkowych nad piwnicą oraz balkonu na elewacji południowej do czasu usunięcia nieprawidłowości wskazując, że decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu w zakresie zakazu użytkowania ww. części budynku. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. D., podnosząc, że stwierdzone nieprawidłowości powstały na skutek działań Gminy Miasto [...] i to na Gminę jako zarządcę nieruchomości powinny być nałożone wskazane w decyzji nakazy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: [...]WINB) decyzją z 9 maja 2023 r., nr 88/2023 uchylił w całości ww. decyzję PINB i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 oraz art. 66 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nałożył na Gminę Miasto [...], W. K., J. D. i R. W. obowiązki: 1) w terminie do dnia 15 czerwca 2023 r. - wykonania nowego podstemplowania stropu nad piwnicą wraz z podstemplowaniem nadproży okiennych w piwnicy – zgodnie z pkt 2.1 i pkt 2.2; zbicia luźnych i odparzonych tynków na wszystkich elewacjach i zabezpieczenia wszystkich elewacji siatką zabezpieczającą; podstemplowania płyty balkonowej balkonu pierwszego piętra od strony południowej (od podwórza) oraz zabezpieczenia drzwi balkonowych przed ich otworzeniem (od strony klatki schodowej) – zgodnie z pkt 2.4; 2) w terminie do dnia 31 grudnia 2023 r. - przemurowania przewodu kominowego wentylacyjnego dla kuchni lokalu nr [...] – zgodnie z pkt 2.5; przemurowania trzonów kominowych na poddaszu i ponad dachem oraz uszczelnienia na pozostałych kondygnacjach – zgodnie z pkt 2.10; wymianie uszkodzonych elementów konstrukcji dachu na nowe – zgodnie z pkt 2.15; uzupełnienie, w miejscach nieszczelności, pokrycia dachu, poprzez wymianę zawilgoconego i spróchniałego deskowania na nowe i wykonanie pokrycia z min. dwóch warstw papy (podkładowej i nawierzchniowej), naprawę uszkodzonych obróbek z blachy i skorodowanych rynien i rur spustowych – zgodnie z pkt 2.16; naprawy podciągów stalowych prześwitu bramowego – zgodnie z pkt 2.21; skucia odparzonych tynków i uzupełnienia skutych przestrzeni zaprawą tynkarską w prześwicie bramowym, – zgodnie z dokumentacją "Projekt budowlano-wykonawczy usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w ekspertyzie dotyczącej stanu technicznego budynku" wrzesień 2022 r., sporządzoną przez mgr inż. M. M., stanowiącym załącznik do decyzji; 3) a także zakazał użytkowania do czasu usunięcia nieprawidłowości: lokalu mieszkalnego nr [...], lokali użytkowych nad piwnicą — lokal [...] i [...] oraz balkonu pierwszego piętra na elewacji południowej (od strony podwórza), wskazując, że decyzja podlega w tej części natychmiastowemu wykonaniu. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 61 ustawy – Prawo budowlane za utrzymanie i użytkowanie obiektu odpowiada wyłącznie (aktualny) właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wskazał, że z akt sprawy wynika, iż współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości są: Miasto [...] w udziale 1/2, W. K. w udziale 1/8, J. D. w udziale 1/4 oraz R. W. w udziale 1/8. Zdaniem organu przedmiotem niniejszej sprawy jest stan techniczny jednego z budynków na nieruchomości przy ul. [...] w [...], przy czym w ramach tego postępowania organ nie bada przyczyn nieodpowiedniego stanu obiektu czy też tego kto się przyczynił do tego stanu, istotne jest jedynie stwierdzenie, że obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym, a także że zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia. Za zasadne uznał zatem [...]WINB nałożenie określonych w decyzji obowiązków na wszystkich współwłaścicieli obiektu. Dokonując natomiast oceny stanu budynku frontowego organ odwoławczy oparł się przede wszystkim na ustaleniach własnych i ekspertyzie technicznej budynku frontowego oraz projekcie usunięcia nieprawidłowości sporządzonych na zlecenie Gminy [...], gdyż pozostali zobowiązani nie przedłożyli jakiegokolwiek materiału dowodowego, a także nie zakwestionowali prawidłowości ustaleń organu pierwszej instancji czy też zakresu nałożonych obowiązków, a jedynie adresata obowiązku. [...]WINB zaznaczył, że z ekspertyzy technicznej wynika, iż nie wszystkie nakazane prace mieszczą się w zakresie nieodpowiedniego stanu technicznego, a tym bardziej możliwości zagrożenia życia lub zdrowia. Dlatego też stwierdził, że znaczna część obowiązków nałożonych przez PINB była co najmniej przedwczesna i pozbawiała właściciela swobodnego decydowania o zakresie, pilności i terminach wykonywania poszczególnych prac, co spowodowało konieczność reformacji pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i ograniczenia nałożenia obowiązków jedynie do tych powodujących zagrożenie dla bezpieczeństwa. Z tych też powodów organ odwoławczy, pomimo nieuwzględnienia zarzutów odwołania, uchylił decyzję PINB w całości i orzekł co do istoty sprawy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł J. D., zarzucając naruszenie art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nieuwzględnienie okoliczności, że Gmina Miasto [...] jako zarządca nieruchomości w sposób nieprawidłowy sprawowała zarząd nad nieruchomością, doprowadzając do degradacji nieruchomości. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 61 ustawy – Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe określenie adresata decyzji i nałożenie obowiązków na współwłaścicieli budynku, zamiast na zarządcę budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazanym na wstępie wyrokiem z 25 października 2023 r. oddalił złożoną skargę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowił przepis art. 66 ustawy - Prawo budowlane. Z przepisu tego wynika, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowalny może zagrażać (albo jest użytkowany w sposób zagrażający) życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo swym wyglądem powoduje oszpecenie otoczenia, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku (art. 66 ust. 1 pkt 1-4 ustawy – Prawo budowlane). Sąd pierwszej instancji zauważył, że strona skarżąca w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego i w treści skargi nie kwestionowała ustaleń, co do nieodpowiedniego stanu technicznego kontrolowanego obiektu. Dlatego też za zasadne uznał Sąd stanowisko organów, że przedmiotowy budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym, a ustalenia w tym zakresie, przeprowadzone zostały w sposób prawidłowy i są bezsporne. Ustalenia te potwierdzają też oględziny, dokumentacja fotograficzna i ekspertyza techniczna przygotowana przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia projektowe. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ wojewódzki zasadnie nałożył na właścicieli obiektu obowiązek określony w art. 66 ustawy – Prawo budowlane, określając jednocześnie stosowny termin na jego wykonanie. Tym samym za niezasadne uznał Sąd zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., jak i zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, czyli art. 5 ust. 2 oraz art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, gdyż z niespornych ustaleń organu wynikało, że sporny obiekt jest w złym stanie technicznym, a zatem wymaga usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieprawidłowego określenia podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązków wynikających z art. 66 ustawy – Prawo budowlane, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stanowisko organów w tym zakresie było prawidłowe. Sąd wskazał, że z art. 61 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane wynika, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 ww. ustawy może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Nałożenie zatem obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w żadnym razie nie jest powiązane z przyczynami powodującymi powstanie przesłanek zastosowania nakazu, ani z tym czy i w jakim stopniu adresat decyzji jest winny powstania przesłanek zobowiązujących organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania i zakończenia go odpowiednim nakazem, stąd okoliczności te pozostawały poza zakresem postępowania. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że decyzja nakazująca usunięcie nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane powinna być skierowana do podmiotu, który będzie mógł zapewnić wykonalność tej decyzji, z uwagi na dysponowanie obiektem w oparciu o tytuł prawny. Zaznaczył także, że organy orzekające na podstawie powyższego przepisu nie dysponują swobodą w zakresie wyboru adresata konkretyzowanego obowiązku. Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane może być zarządca obiektu budowlanego dopiero po bezspornym ustaleniu, że właściciel spornego obiektu z przyczyn prawnych lub faktycznych nie może lub nie powinien nim być. Skierowanie decyzji do zarządcy wymaga więc ustalenia podstawy prawnej sprawowania ustawowego lub umownego zarządu (np. przepisu prawa, umowy o powierzeniu zarządu lub administrowania, decyzji administracyjnej). Tylko wtedy istnieje pewność, że wykonanie decyzji będzie w sensie prawnym dopuszczalne. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji przeanalizował zapisy znajdującej się w aktach administracyjnych umowy o zarząd nieruchomością, położoną w [...], przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], stanowiącą współwłasność: Miasta [...], W. K., R. W., J. D., sporządzonej [...] marca 2020 r., zawartej pomiędzy R. W. (współwłaścicielem), a Miastem [...] (zarządcą, a jednocześnie współwłaścicielem), przedmiotem której było powierzenie Miastu [...] – Zarządowi [...] zarządu ww. nieruchomością oraz ustalenie zasad sprawowania zarządu przez zarządcę. W umowie tej, jak zauważył Sąd, określono zakres czynności zwykłego zarządu do wykonywania których upoważniony był zarządca samodzielnie (§ 2 ust. 1, ust. 2), a także zakres czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu do wykonywania których potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli wyrażona na piśmie (§ 3 ust. 1, ust. 2 ww. umowy). Zdaniem Sądu zakres robót budowlanych objętych skarżoną decyzją przekracza zakres objęty czynnościami zwykłego zarządu, wskazanymi w ww. umowie, na co wskazują również wnioski i zalecenia zawarte w ekspertyzie. Z powyższego wynika więc, że podmiotami, które posiadają prawo do wejścia na teren nieruchomości i wykonania określonego w decyzji obowiązku są w niniejszej sprawie współwłaściciele nieruchomości. Dlatego też, w ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego słusznie uznały, że to współwłaściciele nieruchomości powinni być adresatami kwestionowanej decyzji, bez względu na wielkość posiadanych udziałów we współwłasności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. D.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię pojęcia zarządcy obiektu budowlanego i uznanie, że Miasto [...] nie sprawuje zarządu nad przedmiotową nieruchomością przy ul. [...] w [...], w sytuacji gdy Miasto [...] sprawuje zarząd umowny i faktyczny, naliczając za zarządzanie wynagrodzenie, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia obowiązków szczegółowo określonych w zaskarżonej decyzji na współwłaścicieli budynku, a nie na zarządcę budynku; 2) przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", przez nieuwzględnienie całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy przedstawionych Sądowi, w szczególności treści księgi wieczystej KW nr [...] oraz umowy o zarząd z [...] marca 2020 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiło skarżącemu w pełni obronę swojego stanowiska; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia z uwagi na powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów skarżonego organu bez wykazania błędów w argumentacji skarżącego, który kontrargumentację sformułował już w skardze na decyzję, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnych przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 ustawy – Prawo budowlane. Ustosunkowując się do powyższego zarzutu, wskazać należy, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja wydana została na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 oraz ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którymi, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania nałożonego obowiązku. Organ może także zakazać w trybie natychmiastowym użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W sprawie nie jest sporne, że przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny frontowy przy ul. [...] w [...] znajduje się w złym stanie technicznym i może stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ludzi. Nie jest też sporne, że w tej sytuacji zasadnym było wydanie decyzji na podstawie art. 66 ustawy – Prawo budowlane. Sporna pozostaje jedynie kwestia określenia adresata nałożonego obowiązku. W tym kontekście zauważyć należy, że w art. 66 ustawy - Prawo budowlane nie wskazano wyraźnie adresata obowiązku nakładanego na podstawie ust. 1, jednakże umiejscowienie tego przepisu w rozdziale 6 Prawa budowlanego pt. "Utrzymanie obiektów budowlanych" (art. 61 - art. 79 ustawy – Prawo budowlane) i nałożenie przez ustawodawcę określonych w tym rozdziale obowiązków związanych z użytkowaniem obiektu budowlanego na jego właściciela lub zarządcę (art. 61) wskazuje, że to te podmioty powinny być adresatem nakazu przewidzianego w art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Wydanie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie ww. przepisu będzie bowiem zwykle konsekwencją nieuczynienia zadość – spoczywającym właśnie na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego – obowiązkom utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym, bez dopuszczania do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane). Utrzymanie obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym należy zatem do obowiązków jego właściciela lub zarządcy. Przy czym w warunkach współwłasności obiektu budowlanego obowiązek utrzymania tego obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym ciąży na wszystkich współwłaścicielach łącznie lub na zarządcy i nie można nim obciążać jednego ze współwłaścicieli nawet wówczas, gdyby tylko on ponosił winę za zaistniały stan rzeczy (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., II OSK 1161/20, LEX nr 3393083). Natomiast zarządcą obiektu budowlanego jest podmiot posiadający wynikający z ustawy, umowy lub decyzji administracyjnej tytuł prawny do władania nieruchomością, np. użytkownik wieczysty, użytkownik, podmiot sprawujący trwały zarząd, wspólnota mieszkaniowa sprawująca zarząd nad nieruchomością wspólną czy też spółdzielnia mieszkaniowa sprawująca zarząd nad mieniem spółdzielni. Za zarządcę obiektu budowlanego może być również uznany syndyk masy upadłościowej lub likwidator. Przepis art. 61 ustawy – Prawo budowlane nakłada więc na właścicieli i zarządców obiektów budowlanych obowiązki, jednak nie może stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej konkretyzującej sposób wykonania tych obowiązków. Na jego podstawie organy nadzoru budowlanego mogą prowadzić postępowanie kontrolne niemające charakteru judykacyjnego, a dopiero w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 66 - 68 ustawy – Prawo budowlane mogą wszcząć postępowanie administracyjne zakończone nałożeniem na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego konkretnych obowiązków (zob. D. Sypniewski [w:] R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski, W. Ł. Gunia, D. Sypniewski, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2025, art. 61). Z powyższego, a także z utrwalonego w tej materii orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że kryterium wyboru adresata decyzji nakładającej obowiązki z art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane powinno być związane z posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Celem regulacji nakładającej określone obowiązki jest bowiem doprowadzenie do wykonania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości. Tylko podmiot, który posiada określone prawa do wejścia na teren nieruchomości i wykonania określonego obowiązku, może być adresatem takiej decyzji. W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie doszło do niewadliwego nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym na współwłaścicieli tego budynku. Z akt sprawy oraz z prowadzonej dla tej nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że współwłaścicielami nieruchomości są: Miasto [...] (udział 1/2), W. K. (udział 1/8), J. D. (udział 1/4) i R. W. (udział 1/8). Podmioty te niewątpliwie posiadają nieograniczone prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, umożliwiające im wykonanie zaskarżonej decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości. Określone w zaskarżonej decyzji obowiązki nie mogły być natomiast nałożone, jak wywodził skarżący kasacyjnie, jedynie na Miasto [...] jako zarządcę obiektu budowlanego, gdyż przysługujący temu podmiotowi wynikający z umowy o zarząd nieruchomością z [...] marca 2020 r. zakres uprawnień względem ww. obiektu budowlanego, związanych z jego funkcjonowaniem nie jest nieograniczony, albowiem do wykonywania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli obiektu wyrażona na piśmie. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy i poddanej analizie przez Sąd pierwszej instancji umowy o zarząd nieruchomością zawartej w dniu [...] marca 2020 r. pomiędzy R. W. (współwłaścicielem) a Miastem [...] (zarządcą, a jednocześnie współwłaścicielem) wynika bowiem, że przedmiotem tej umowy jest powierzenie Miastu [...] – Zarządowi [...] zarządu nieruchomością położoną w [...] przy ul. [...] oraz ustalenie zasad jego sprawowania przez Zarządcę (§ 1 umowy). W umowie tej współwłaściciel nieruchomości upoważnił zarządcę do samodzielnego wykonywania czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, który to obowiązek zarządca przyjął (§ 2 ust. 1 umowy). Zakres czynności zwykłego zarządu określono w § 2 ust. 2 umowy, wskazując, że obejmują one m.in. bieżącą konserwację i remonty nieruchomości polegające na dokonywaniu napraw budynku, jego pomieszczeń i urządzeń technicznych zapewniających utrzymanie budynku w stanie niepogorszonym (§ 2 ust. 2 pkt 2 umowy). Natomiast w § 3 ust. 1 umowy wskazano, że do dokonania przez zarządcę czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli wyrażona na piśmie. Czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną określono w § 3 ust. 2 umowy, do których należą m. in. przebudowa, nadbudowa, adaptacja, remonty kapitalne, modernizacja budynku (§ 3 ust. 2 pkt 2 umowy). W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że zakres robót budowlanych wymienionych w zaskarżonej decyzji, których celem jest usunięcie nieprawidłowości, stwarzających realne niebezpieczeństwo dla życia, zdrowia i mienia ze względu na zły stan techniczny budynku (np. wykonanie podstemplowań, skucie tynków, zabezpieczenie elewacji siatką, przemurowania przewodu i trzonów kominowych, prace związane z dachem), przekracza zakres objęty czynnościami zwykłego zarządu, a tym samym do ich wykonania potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Przedstawione powyżej stanowisko nie pozostaje w sprzeczności z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami art. 184b i art. 185 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2026 r. poz. 399). Zgodnie z art. 185 ust. 2 tej ustawy, zakres zarządzania nieruchomością określa umowa o zarządzanie nieruchomością, zawarta z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej. Umowa wymaga formy pisemnej lub elektronicznej pod rygorem nieważności. Tym samym zarządcą obiektu budowlanego jest podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania tym obiektem na podstawie umowy. Przy czym to umowa określa zakres zarządzania obiektem, a w niniejszej sprawie zakres samodzielnego zarządzania obiektem przez zarządcę został ograniczony tylko do wykonywania czynności zwykłego zarządu. Dlatego też w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, podzielając w tym zakresie stanowisko organów, prawidłowo przyjął, że adresatami kwestionowanej decyzji, bez względu na wielkość posiadanych udziałów we współwłasności, powinni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do zwolnienia któregokolwiek ze współwłaścicieli z odpowiedzialności administracyjnoprawnej za stan techniczny budynku. Sąd pierwszej instancji słusznie też podniósł, że w decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane organ administracji nie bada przyczyn, dla których obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym, ani kto ponosi za to odpowiedzialność. Z powyższych względów na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Naruszenie określonej w tym przepisie zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli naruszenie to polega na oddaleniu skargi, pomimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt. Tymczasem w niniejszej sprawie całość argumentacji Sądu pierwszej instancji znajduje odzwierciedlenie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok, uwzględnił i odniósł się, do treści księgi wieczystej KW nr [...] oraz umowy o zarząd z [...] marca 2020 r., co wykazano powyżej. Natomiast odmienna od zapatrywań skarżącego kasacyjnie ocena tego materiału nie może uzasadniać zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi art. 141 § 4 p.p.s.a., zwłaszcza, że skarżący kasacyjnie nie wykazał żeby naruszenie to było na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, jakie kwestie legły u podstaw wydanego orzeczenia. Nie ma również wątpliwości co do tego, że Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy zreferował istotę zaistniałego w sprawie problemu prawnego. To, że skarżący kasacyjnie odczuwa niedosyt argumentacji merytorycznej Sądu pierwszej instancji, czy też uznaje, że w kwestionowanym wyroku w jego ocenie nie odniesiono się do wszystkich zarzutów skargi, nie skutkuje trafnością zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.